Американская система сдержек и противовесов, похоже, работает. Но расслабляться рано, пишет издание The Economist.
На следующий день после победы Дональда Трампа на выборах генеральный прокурор штата Нью-Йорк Эрик Шнайдерман созвал своих озадаченных ведущих юристов на «военный» совет. В непритязательном офисе на 25-м этаже здания на Нижнем Манхэттене Шнайдерман сказал им, что нелепые предвыборные обещания Трампа следует воспринимать серьезно, а значит, пора действовать.
Пока новоизбранный президент радовался победой в «Трамп-тауэре», в 8 км от офиса Шнайдермана, последний поручал 650 подчиненным юристам его бодрствовать. Они взялись за анализ электоральных заявлений нового главы государства и подготовку юридической базы, которой можно было бы отбить обещанные им атаки на иммиграцию, права потребителей и политику противодействия изменениям климата. Поскольку в Конгрессе преобладают республиканцы, которые, очевидно, не готовы контролировать Трампа, Шнайдерман боялся, что он, генпрокурор-демократ, превратится в «тонкую голубую линию» сопротивления авторитарному президенту.
Шнайдерман (низенький человек, который говорит быстро и по существу) уже знал, что Трамп готов нарушать законы. Ведь в 2013 году вел дело против него по обвинению в обмане слушателей «Университета Трампа» — фиктивного курса подготовки будущих олигархов. В ответ Трамп подал иск против Шнайдермана на миллионы долларов, обвиняя того в судебном преследовании со злыми намерениями. В 2014 -м New York Observer, который принадлежит зятю и советнику Трампа Джареду Кушнеру, тоже набросился на Шнайдермана. «Я тогда еще не понял, — говорит генпрокурор, — что на мне было отработано тактику «выжженной земли», которую он применяет к оппонентам».
С момента как Трамп заступил на должность, прошло 10 недель. И прогнозы Шнайдермана сбываются. Среди прочего новый президент пытался дискредитировать избирательный процесс упреками о незаконности голосования и распространял необоснованные заявления о том, что за ним шпионила Британия. Из его уст не прозвучали ни убедительный отказ от бизнес-интересов, ни исчерпывающая информация о них. Трамп подписал жестокие и непрофессионально разработанные правила относительно иммиграции. А когда их начали критиковать юристы, заявил, что его политика, связанная с границами, не в компетенции судов. В течение первых 63 дней при власти, по данным фактчеку от Washington Post, Трамп сделал 317 «ложных или вводящих в заблуждение» заявлений. «От первых дней, — говорит Шнайдерман, который присоединился к лагерю противников новой иммиграционной политики, — стало понятно, что этот президент пренебрегает верховенством права, прецедентным правом и традициями больше, чем любой из его предшественников».
Шнайдерман адекватно оценивает угрозу, которую представляет Трамп, впрочем, об уязвимости США отзывается слишком пессимистично. Тем временем 24 марта республиканцам не удалось провести реформу системы здравоохранения через Палату представителей, хотя именно ради этого документа Трамп поставил на карту свою репутацию главного законника Америки. И провал свидетельствует, что не всегда он берет верх. Резкое сопротивление журналистов, общественных организаций, компаний, миллионов протестующих и ряда штатов перегибам президента тоже создает ему проблемы. Конституционная система сдержек и противовесов в США оказалась более действенной, чем многие думали.
Надо признать, что провал Акта об американской системе здравоохранения (AHCA) — это не совсем блестящий пример идеала Конституции в действии, согласно Джеймса Мэдисона (когда президентские амбиции сдерживает власть Конгресса). Большинство республиканцев симпатизирует закону Трампа, что имеет целью отменить Obamacare, начатую Бараком Обамой. Во время президентства последнего Палата представителей безуспешно голосовала за отмену Obamacare более 50 раз. Отменить ее было главным предвыборным обещанием Трампа. Участники так называемой группы Freedom Caucus (более 30 правых членов Палаты представителей), которые выступили против отмены Obamacare и заставили спикера-республиканца Пола Райана снять соответствующее предложение с рассмотрения, не имели ничего против Трампа. Большинство из них восхищается президентом. Их цель — Райан, которого они презирают за прагматичность: по их мнению, новый закон (насмешливо названный «облегченной версией Obamacare») недостаточно уменьшит государственные субсидии, которые помогают бедным покупать медицинские страховки.
Пусть там как, но удар они нанесли Трампу. Тот обещал использовать свой талант договариваться, чтобы положить конец дисфункции законодательной ветви в Вашингтоне. В случае AHCA его талант проявился так: президент угрожал официально выступить против однопартийцев на дальнейших выборах, если те не проголосуют за закон, в котором он, похоже, не очень разбирается («Марк Мейдоуз, я тебя достану», — сказал, возможно, и в шутку, Трамп представителю Северной Каролины и лидеру Freedom Caucus).
Трамп может еще частично спасти репутацию, как это сделал Билл Клинтон после провала его медицинской реформы в начале президентства. Однако нынешнему главе США придется усовершенствовать свои навыки по ведению переговоров. Не помешает ему и повышение рейтингов одобрения: по результатам опроса Gallup, только 35% американцев считают, что Трамп хорошо справляется с функцией президента. Поэтому Медоуз его угроз вряд ли испугается.
Неудачи президента побуждают его втираться в доверие к конгрессменам-демократам (поговаривают, он попробует привязать свои планы относительно налоговой реформы, которые не нравятся демократам, намерениям в области развития инфраструктуры, которые они поддерживают). Для этого ему придется вести себя более умеренно. Некоторые сенаторы-республиканцы, у которых длительные каденции и более смешанный электорат, чем у их коллег из Палаты представителей, уже требуют этого от Трампа. Провал AHCA, конечно, не означает, что Конгресс таки будет контролировать президента. Но опасения Шнайдермана, будто власть республиканцев будет безапелляционно поддерживать его безрассудство, видятся уже не такими угрожающими.
Суды, юмор и соцсети
Более непосредственным сдерживающим фактором для президента стали суды. Правила Трампа относительно миграции виделись попыткой выполнить обещание, данное во время кампании, — держать мусульман подальше. Но подано это было как меры борьбы с терроризмом, направленные против стран, представляющих высокий риск. И делал он так, чтобы обойти конституционный запрет дискриминации по религиозному признаку. Против обоих указов выступили широкие коалиции штатов, общественных организаций и частных компаний. Но в конце инициативе приостановили судьи, руководствуясь процедурными и конституционными соображениями. Президент подверг сомнению легитимность первой обструкции, устроенной судьей Джеймсом Робартом, которого назначил еще Джордж Буш, а Трамп охарактеризовал его словами «так называемый " судья». Это оказалось слишком даже для номинанта Трампа в Верховный суд Нила Горсача. «Меня тревожит, когда кто-то критикует честность, порядочность или мотивы федерального судьи», — сказал во время слушания в Сенате об утверждении его в должности 21 марта.
СМИ, злые бюрократы и миллионы людей, вышедших на улицы в знак протеста против Трампа (выступления теперь стихают, хотя и остаются распространенными), обеспечили такую лавину дополнительного контроля над политиками, что сейчас слышны разговоры о формировании новой системы их подотчетности. «На наших глазах понятие сдержек и противовесов серьезно расширяется, и, похоже, они работают», — утверждает эксперт права Алан Дершовиц.
В мире, который обеспокоен всплеском фейковых новостей, освещение деятельности Администрации Трампа является удивительно основательным. New York Times и Washington Post еженедельно публикуют развернутые материалы об особой дружбе между чиновниками его аппарата и русскими. Скандалы уже заставили Майкла Флинна покинуть пост советника по национальной безопасности, а генпрокурора Джека Сешнса — заявить, что он собирается отойти от расследования, которое проводит его ведомство в деле заговора команды Трампа с российскими хакерами на время предвыборной кампании. Учитывая такую информацию республиканцам-конгрессменам стало сложнее игнорировать этот вопрос. Хотя некоторые, в частности председатель Комитета разведки Палаты представителей Девин Нуньес, предпочел бы поступать именно так.
Закаленные десятилетиями ангажированности политиков и недоверие к контролю со стороны Конгресса, общественные организации (левые и не только) реагируют на Трампа не менее впечатляюще. Американский союз защиты гражданских свобод, который подала в суд на президентскую Администрацию за оба пакета миграционных законов, собрал наа протяжении прошлых выходных более $24 млн пожертвований через интернет. Цифра более чем в шесть раз превышает годовые онлайн-сборы союза. Для некоторых активистов это продолжение давней борьбы. Одна организация по защите окружающей среды, когда рассказывает журналистам о своих планах противостояния Трампу, вспоминает, как судилась с Бушем (в основном успешно).
Дершовиц обращает внимание и на менее организованный контроль за властью, как-вот критические комментарии в соцсетях, осуждение со стороны иностранных союзников и безжалостные вечерние комедийные шоу. Трамп вдохновил американских комиков и оживил карьеру Алека Болдвина. «Это более конъюнктурная, но не предсказуемая, надежная, но очевидно и не прозрачная система, которая имеет и свои опасности, — говорит Дершовиц. — И, по моему мнению, она будет достаточно сильной, чтобы действовать как эффективный фактор сдерживания при президентстве Трампа».
Смотреть, как сатирическое шоу Saturday Night Live превращается в американском государстве на квазиконституционный инструмент, грустно. Система, которую отцы-основатели строили таким образом, чтобы различные ветви власти сдерживали друг друга от перегибов, не должен нуждаться в поддержке блогеров и мятежных чиновников. Впрочем, ослабление конституционного фундамента, проявлением которого в определенной степени является и победа Трампа, заметно уже давно.
40 лет назад историк Артур Шлезингер предупреждал в книге «Империалистическое президентство» («The Imperial Presidency») про послевоенный захват власти исполнительной ветвью: «...такой масштабный и категорический, что он будет означать радикальную трансформацию традиционного осуществления политики». Книжка стала хитом, но не прервала уверенного перетекания власти к Белому дому, что с тех пор продолжалось при каждом президенте. Исполнительная власть открывала для себя новые сферы (определение экологических стандартов в промышленности, контроль над банковской системой, даже объявление участия США в войне, что является несомненной прерогативой Конгресса), а президентская бюрократия неуклонно разрасталась.
Параллельно она становилась все более политизированной. При Джоне Кеннеди Сенат должен был утверждать 196 назначений в Администрации президента. Сейчас 1212. Кроме того, исполнительная власть становилась более централизованной. В 1930-х Конгресс великодушно разрешил Франклину Рузвельту иметь шесть помощников президента». А последние главы государства командовали армией более чем из 500 сотрудников Белого дома. Те должны заботиться, чтобы правительство выполняло волю президента и чтобы все лавры за это доставались ему. Это изменило характер правления — от подобия рассудительного формирования политики до отчаянных попыток выполнить обещания президентской кампании.
Пространство для авторитаризма в США
За счет полномочий Конгресса последние несколько президентов также взяли на себя дополнительный контроль над внешней политикой и гражданскими свободами. Таким образом они рискуют попасть под прицел судей. Однако политики минимизировали возможности для них, собрав в совете Белого дома отряд толковых юристов, которые не уступают юристам Верховного суда. У Обамы таких было почти 50. В результате возникало множество правовых прецедентов, которые расширяли президентские полномочия. В руках беспринципного лидера такая власть становится набором инструментов для тирании. По примеру Буша и Обамы нынешний хозяин Белого дома может распоряжаться относительно совершения тайных убийств американских граждан за рубежом, содержать под арестом иностранцев сколько угодно, не выдвигая обвинений или допрашивая их по фактам, которых не разглашает государство.
В ответ на это какие-то спазмы беспокойства были, но и либералы, и консерваторы радостно поддерживали такое усиление исполнительной власти. «Я хотел бы укрепления нынешнего президента-демократа, — заявил Ньют Гингрич, ярый республиканский спикер Палаты представителей Билла Клинтона, — потому что он президент». Академики разных течений часто настаивают, что риски чрезмерного использования полномочий оправданы, потому что президент должен иметь демократическую прерогативу для реализации своего мандата. Тем временем беспорядок в Конгрессе, представители которого вместо законодательных и надзорных функций сосредотачиваются на внутренних передрягах (причем больше всего приложил к этому руку Гингрич), подтверждал этот вывод. Если Конгресс не может принимать законы, как иначе управлять страной?
Все эти недостатки конституционной системы усиливают друг друга. Конгресс, который отцы-основатели считали настолько опасным, что поделили его на две палаты, сейчас в таком деморализованном состоянии прежде всего из-за склонности к бездумной партийной лояльности. Это, в свою очередь, нивелирует много демократических норм, от которых зависит система сдержек и противовесов. В 2013 году, когда республиканцы в Сенате прибегли к обструкции, чтобы заблокировать кандидатов, которых в Администрацию хотел назначить Обама, демократы в отчаянии отменили эту практику, сделав исключение разве что для назначений судей Верховного суда. Сейчас демократы в меньшинстве и угрожают заблокировать назначение Горсача, поэтому республиканцы, скорее всего, прикроют эту последнюю лазейку для влияния партии меньшинства на федеральные назначения.
В то же время сочетание мстительной партийной лояльности, альтернативных реальностей, выстраивающихся в интернете, и системы номинации кандидатов через праймериз, что выводит на арену ястребов, подталкивает американскую политику к экстремизму. Если к этому добавить усиление исполнительной власти и ослабление конституционных механизмов контроля над этим процессом, то становится очевидно: риски, что в Белом доме что-то может пойти не так, достаточно большие. В 2010 году йельский исследователь права Брюс Акерман прогнозировал, что это лишь вопрос времени, и США непременно выберут «харизматичного президента, который политизирует государственную службу и будет презирать верховенство права».
Если смотреть в таком более широком контексте, то механизмы сдерживания в случае Трампа имеют менее оптимистичный вид. Его победа на выборах — прогнозируемый этап в процессе упадка демократии, а дальше беспринципное лидерство этот упадок только ускорит. Для противодействия необходимы существенные реформы, новая система сдерживания исполнительной власти, усиления эффективности Конгресса и освобождение политических партий от ига радикалов. Сейчас такое невозможно представить. Поэтому важно обдумать потенциальный вред, который может нанести президент Трамп, даже если его сдерживают силы, которые дают надежду Дершовицу и др.
В большинстве бед, которые в последнее время донимают Трампу, он виноват сам. Это в какой-то степени тоже хороший знак. Нового президента часто сравнивают с Ричардом Никсоном (последний — любитель серьезно нарушать законы в Белом доме). Впрочем, Трамп производит впечатление значительно менее компетентного политика. Никсон был умелым и трудолюбивым преступником, а Трамп — болтун, и видимо до сих пор не осознал всего масштаба и сложности должности, которая ему досталась. И, он и его советники вскоре лучше усвоят искусство использования набора инструментов, доступного президенту. Поэтому в случае угрозы национальной безопасности, например, жажда власти и желание утвердить правоту своей исламофобской риторики могут привести к очень опасным результатам.
Табакерка с сюрпризом
Команда Трампа уже имеет планы, как приструнить президентский аппарат. «Административное государство само себя не может администрировать», — говорит высокопоставленный чиновник Белого дома. Одно из его намерений — отправить «штурмовые группы экспертов в логово бюрократии и спросить: как вы реализуете пожелания и политические инициативы президента?». Итак, берегитесь все, кто сливает информацию!
Успешность такой тактики зависит преимущественно от политического капитала Трампа, а он может оказаться значительно большим, чем предполагают его оппоненты. Даже если рейтинг его одобрения будет оставаться низким, то поляризация американского электората и благоприятное распределение округов способны обеспечить республиканцам сохранить большинство в обеих палатах Конгресса после промежуточных выборов следующего года. А еще Трамп сможет номинировать более 100 федеральных судей, в том числе и второго судью Верховного суда. Все это дополнительно укрепит позиции президента. Если расследование ФБР по связям Трампа с Россией и обнаружит что-то серьезное, республиканский Конгресс все равно не захочет объявлять ему импичмент.
Кажется, что Трамп уже изрядно приложил руку к упадку демократии. Каждый раз, ганячи институцию или делая лживые заявления о своего предшественника, оппонента или коллегу, он бьет по американской демократии. Некоторые повреждения могут оказаться неисправимыми. Когда в политике США важной была демонстрация порядочности. А потом 63 млн американцев выбрали президентом человека, который хвастался, что может нападать на женщин. До недавнего времени считалось, что президент должен обнародовать налоговую декларацию и дистанцироваться от бизнес-интересов. Трамп не сделал ни того, ни того, и его не заботят преимущества, вытекающие для него из статуса президента.
Как сообщала Washington Post, нынешний президент провел почти треть рабочего времени в имениях «империи Трампа», в частности на курорте Мар-а-Лаго во Флориде. Члены клуба имели возможность там наблюдать за главой государства, который в срочном порядке за салатом обсуждал запуск ядерных ракет Северной Кореей. Еще одно президентское «гнездо», Международный отель Трампа, размещенный на Пенсильвания-авеню неподалеку от Белого дома, пользуется популярностью среди иностранных почетных гостей. В связи с этим против Трампа подан иск за нарушение неоднозначного конституционного положения, запрещающего госслужащим принимать деньги или подарки от иностранного государства. Некоторые законодатели в этом контексте ссылаются на прецедент, когда Бенджамин Франклин спрашивал у Конгресса разрешения, прежде чем принять украшенную бриллиантами табакерку, которую подарил ему король Франции, когда он возвращался оттуда в Соединенные Штаты. Давность и неоднозначность прецедента показывает, насколько непросто апеллировать к закону, когда речь идет о сдерживании президента. Ведь прецедентов в этом случае минимум.
Может быть, что ограничения все-таки сработают адекватно. Сопротивление судебной системы, штатов и общественных организаций злоупотреблениям Трампа дает надежду на то, что американская демократия окажется более живучей, чем многие боятся. Однажды люди еще, может, посмеются с того, что столь несерьезное лицо, как Трамп, казалась таким опасным. И даже при благоприятном сценарии, для восстановления демократической системы США и построения более защищенной от «неумелого использования» государства понадобится несколько больше. Миллионными маршами протеста и непреклонными судьями не обойтись. Нужен определенный уровень национального консенсуса относительно того, куда двигаться дальше. А именно этого Америке, очевидно, не хватает.
