Об этом известно немногим американцам, но накануне Нового года дипломаты Государственного департамента США, вероятно, отвлекли многочисленные убийства, а может, и войну в Центральной Африке, пишет The Economist.
На тот момент президент Демократической Республики Конго Жозеф Кабила, автократ, который уже долгое время держится за власть, отказывался ее отдавать, хотя уже должен был бы. На улицы Киншасы выходили разъяренные протестующие, а солдаты Кабилы собирались их встретить. Однако благодаря сноровке в переговорах и натиска с позиции морального превосходства, которое обеспечивает статус представителя мировой мощи, что опирается на ценности, тогдашний спецпосланник Государственного департамента США в странах Великих озер в Африке Том Перриелло и госсекретарь Джон Керри помогли убедить Кабілу отступиться. В результате при посредничестве католической церкви было достигнуто соглашение, предусматривающее распределение полномочий в управлении страной и отставку президента позже этого года. Это была бы первая мирная передача власти в истории ДРК. Но, видимо, не суждено.
Через три недели президентом США стал Дональд Трамп — и более 100 должностных лиц Государственного департамента, предназначенных предыдущей Администрацией, в частности Керри и Перриелло, уволили. Это нормальная практика переходных периодов в США. Но на этот раз в отставку с высших постов отправлено также карьерных дипломатов, что уже не является привычным. Сейчас замену найдено только Керри. Его должность занял авторитетный бывший глава ExxonMobil Рекс Тиллерсон. До того как Трамп сделал ему соответствующее предложение, у Тиллерсона не было амбиций стать государственным секретарем и он не знал, что собеседование проходит для такого назначения. Став голосом американской внешней политики, он, несмотря на несомненные профессиональные качества, сохранил из нефтяного бизнеса нелюбовь к надзору над политиками со стороны общественности. Он редко выступает перед журналистами или посещает американские посольства во время зарубежных поездок. Представляется, что сейчас полностью сосредоточен на непростой задаче — организации работы своего департамента после уменьшения его бюджета на 31%, которое Трамп вскоре предложит Конгрессу.
Ныне вакантные должности (а это фактически почти весь штат заместителей госсекретаря и послов) закрывают среднего ранга государственные служащие, которым не хватает полномочий или понимания планов президентской Администрации, чтобы проявлять какую-то инициативу. Американский дипломатический корпус в лучшем случае простаивает. Он пропитан ощущением деморализованности, об этом говорят в интервью десятки нынешних и бывших дипломатов. «На днях я пошел на планерку и мы половину встречи разговаривали про чьи-то проблемы со спиной», — говорит один дипломат. «У нас еще никогда не было такого недостатка руководства», — говорит второй. Третий предусматривает новую волну отставок.
Преемники Бена Франклина
Для союзников последствия такого упущения менее очевидны. Американская дипломатия стала скорее пассивной, чем халтурною. Посол США остается самым влиятельным иностранным дипломатом практически в любой стране, как говорит один из европейских чиновников. И все-таки своя цена пробелов в управлении Государственным департаментом со стороны Администрации будет, в частности, в ДРК. С тех пор США перестали давить на Кабилу, тот саботирует соглашение о разделе полномочий, поэтому перспектива взрыва насилия возвращается.
Масштаб наступления Трампа на Государственный департамент беспрецедентный, но вписывается в тенденцию, которая длится десятилетиями. Госдеп как приоритетный инструмент внешней политики подменил собой Совет национальной безопасности США, что разросся с 20 человек в конце 1960-х к более 400 при Бараке Обаме. Расходы на дипломатию в относительном выражении уменьшены: в 1950 году, когда американская дипломатия следила за восстановлением Европы и войной пропаганды против Советского Союза, они достигали половины оборонного бюджета. Сейчас не превышают 1% федерального сметы и десятой части того послевоенного. Частично такое сокращение обусловлено факторами вроде глобализации и коммуникационных технологий.
Большинство федеральных ведомств, включая Минфин и Департамент внутренней безопасности, общаются со своими иностранными коллегами напрямую, а не через дипломатов, как раньше. «Внешняя политика стала делом всего правительства, каждый департамент, занимается дипломатией, и уже не столь четко понятно, что наибольшее влияние в этом поле имеет Госдеп», — говорит бывший советник при нем Джереми Шапиро, который сейчас работает в Европейском совете по международным отношениям. Результат — дипломатические кадры задействованы в более узком спектре ситуаций и открыты для политических атак, но все-таки могут успешно выполнять важные задачи, которые не под силу ни одному другому ведомству. Пример этого — недолгочасный триумф Перриелло в ДРК.
Критики Госдепа из республиканского лагеря обвиняют его в том, что он ведет себя как либеральный аналитический центр и имеет привычку лоббировать иностранные интересы, а не отстаивать американские. «Самая большая проблема американских дипломатов — клиентелизм, то есть они «срастаются» со страной, в которой работают», — говорит один бывший посол. Однако такой взгляд, хоть иногда, бесспорно, и адекватный, мало учитывает медленную и очень политизированную природу работы Государственного департамента. Безапелляционных побед в пользу "Америки прежде всего" в дипломатии мало. Успехи более узкопрофильных ведомств типа ЦРУ или министерства обороны, специалистов по поиску террористов и бомбежек лучше заметны невооруженным глазом. Впрочем, эти ведомства тоже часто страдают от близорукости и допускают ошибки. Вряд ли любое из них могло бы отработать в ситуации с Кабилой лучше: им даже не пришло бы в голову попробовать. К тому же такие дипломатические усилия важны и для безопасности самой Америки. Однажды министр обороны США Джеймс Маттис, выступая в Конгрессе, отметил:
«Если вы полностью не профинансируете Государственный департамент, мне придется покупать больше амуниции».
Государственному департаменту, планируя работу, следовало бы ориентироваться на сохранение своих специфичных сильных сторон и при этом адаптироваться к новым обстоятельствам. Прошлогодний отчет консервативного аналитического центра Heritage Foundation содержал полезные рекомендации относительно того, как это сделать. Чтобы не дублировать функций, авторы отчета предлагают сократить штат из 68 спецпосланников и советников Госдепа. Для повышения качества работы имеющегося финансирования они рекомендуют пересмотреть роль Госдепа в многосторонних институтах: таким образом Великобритания уменьшила поддержку четырех агентств ООН. Чтобы нейтрализовать некоторые вредные влияния интернета, отчет советует Госдепартамента активнее работать в поле публичной дипломатии как в США, так и за рубежом. Это поможет компенсировать его более слабую позицию по сравнению с героизированными военными. Для оптимизации процесса принятия решений на самом высоком уровне Heritage предлагает сократить каждую вторую должность заместителя государственного секретаря по административно-бюджетным вопросам. Даже дипломаты, которые не соглашаются с этими предложениями, считают их адекватными в принципе. Отстаивая должность заместителя госсекретаря, Хизер Хиггинботтом (которая до недавнего времени ее обнимала) признала: «Такое случается. Это не самая большая потеря». Однако на уме у Администрации Трампа, похоже, не совсем такая рассудительная институциональная реформа.
Ей нужны деньги для обещанного увеличения оборонного бюджета на $54 млрд. Одним из немногих источников этих средств Администрация видит бюджет Госдепартамента. Кажется, что о последствиях этого рейда задумывались мало. «Это бюджет жесткой, а не мягкой силы», — таким объяснением ограничился Мик Малвейни, директор Административно-бюджетного управления Белого дома. Но речь собственно про тот недальновидный компромисс, против которого предостерегал Маттис, и с тех пор позицию последнего повторили эхом свыше 120 отставных генералов и адмиралов, призывая Администрацию еще раз обдумать такой шаг.
Тиллерсон, который вряд ли противился предложенному урезанию финансирования, мало рассказывает о том, как собирается его воплощать в жизнь. Говорят, что его советники пользуются рекомендациями центра Heritage, которые предусматривают сокращение многих высоких должностей в Госдепе. Кроме того, ожидается сокращение или слияние отделов, которые занимаются вопросами, что сейчас не в фаворе, такими как изменение климата или, возможно, права человека. Соответствующие бюджетные предложения, которые слили изданию Foreign Policy, предусматривают уменьшение на треть помощи развивающимся странам. А еще сокращение Агентства США по международному развитию (USAID) и его объединение с Госдепартаментом.
Конгресс вряд ли одобрит столь радикальные меры. Сенатор-республиканец Линдси Грэм, активный во внешнеполитическом поле, описывает бюджетные предложения Трампа как «мертворожденные». Но, по словам информированного помощника из республиканского лагеря, в Капитолии все-таки ожидают ограничения расходов на дипломатию. Тем временем упадок американской дипломатии — большой традиции, которая привлекла Францию к Войне за независимость США и помогла выстроить международный порядок после Второй мировой, — продолжается.
Одна из лучших идей Администрации Трампа — сократить Совет национальной безопасности, взамен усилив межведомственную координацию при формировании политики, а следовательно, и сами соответствующие ведомства. Это, похоже, действует в случае Департамента обороны, масштаб и военный костяк которого делает его менее уязвимым к травматическим переходным периодам. Меттиса хвалят за делегирование процесса принятия решений на более низкие уровни. Тем временем Госдепартамент практически не представлен мощно в межведомственном процессе, а к тому же не имеет четкого понимания внешнеполитического курса нового правительства. Поэтому он теряет влияние в пользу Совета нацбезопасности. Это вопиюще безрассудный подход к институции, в котором, несмотря на все его недостатки, нуждается Америка.
