Хотя на самом деле, для того, чтобы получить безвизовый режим Украина должна не только принять ряд законов - многие из мер, необходимых для отмены виз в ЕС, должен выполнить непосредственно Кабмин, а также органы государственной власти.
Об этом в своем блоге на Лига.нет пишет Владимир Пилипенко, Представитель Украины в Венецианской комиссии.
В Плане действий по либерализации ЕС визового режима для Украины говорится о том, что для оценки выполнения Украиной того или иного обязательства вводятся два уровня критериев:
1) предварительные критерии в отношении политических основ (законодательство и планирование) – то есть формальный критерий, на основании которого можно констатировать внесены или не внесены изменения в законодательное поле и 2) критерии оценки эффективного и устойчивого выполнения соответствующих мер – то есть, как это законодательство выполняется на практике.
Этот План также предусматривает систематический анализ Европейской комиссией результатов его выполнения Украиной. Очередной доклад, как определено в решении СНБО от 20 июля 2015 года, которое было утверждено Указом Президента Украины «О дополнительных мерах относительно введения безвизового режима между Украиной и ЕС» должен быть подготовлен к концу 2015 года.
Следовательно, этот план предполагает четыре блока обязательств Украины:
Блок 1: Безопасность документов, включая биометрику
В рамках этого пункта Украина должна внести изменения в законодательство, которые бы обеспечивало возможность выдачи биометрических загранпаспортов и постепенное изъятие из обращения паспортов предыдущего образца. (биометрические загранпаспорта начали выдавать с января 2015 года).
На выполнение этого пункта Правительством был подан проект закона № 3224 «Об изменениях в некоторые законы относительно документов подтверждение гражданства Украины, удостоверение личности или ее специального статуса, на выполнение обязательств Украины по либерализации визового режима ЕС. Введение биометрических ID карт европейского образца вместо внутренних паспортов». Сегодня его поддержали народные депутаты.
Блок 2: Нелегальная иммиграция, включая реадмиссию
На выполнение этого блока Украине было необходимо:
Управление границами: одобрить программу развития и реконструкции государственной границы на период до 2015 года и Концепции развития Государственной пограничной службы Украины на период до 2015 года, Концепцию интегрированного управления границами – все программы были приняты.
Однако с их реализацией есть проблемы, поскольку в Пятом докладе Европейской комиссии о прогрессе Украины в выполнении Плана (пока что этот доклад последний) отмечалось, что Украина должна обеспечить наличие на пропускных пунктах оборудования, которое обеспечивало бы сканирование отпечатков пальцев.
Управление миграцией. Согласно этого пункта Украина должна обеспечить принятие изменений в законодательство в сфере миграционной политики, предусматривающей правила въезда и пребывания иностранцев, меры по реинтеграции граждан Украины, мониторинг миграционных потоков, борьбу с нелегальной миграцией.
На выполнение этого пункта, Парламентом принят правительственный проект № 3154 «Об изменениях в Кодекс административного судопроизводства (относительно немедленного рассмотрения судами исков о принудительном задержании с целью идентификации и обеспечения передачи иностранцев и лиц без гражданства в соответствии с международными договорами о реадмиссии)». Стоит отметить, что изменения в законодательство для выполнения этого пункта вносились уже и раньше.
Однако это лишь выполнение формального критерия, а для реализации критерия эффективности необходимо, в соответствии с решением «О дополнительных мерах относительно введения безвизового режима между Украиной и ЕС» безотлагательно обеспечить завершение строительство и обустройство пункта временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно находятся в Украине, в с. Мартыновском (Николаевская область). В то время как по информации Государственной миграционной службы в Украине пока функционируют только два таких пункта: в Волынской и Черниговской областях.
Политика приюта. В рамках этого пункта необходимо было обеспечить принятие законодательства в сфере убежища в соответствии с международными стандартами. Для реализации этого обязательства в 2011 году был принят ЗУ «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите».
Однако, в силу увеличения потока беженцев из Сирии в ЕС, не исключено, что анализ выполнения этого пункта Европейская комиссия будет осуществлять очень тщательно, ведь в своем последнем отчете она уже отмечала, что Украина должна обеспечить надлежащее финансирование пунктов временного содержания, в частности увеличить расходы на питание; улучшить обучение персонала в пунктах содержания, в том числе иностранных языков.
Блок 3: Общественный порядок и безопасность
Предупреждение и борьба с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией: для выполнения этого обязательства было необходимо принять концепцию борьбы с организованной преступностью, закон «О противодействии торговле людьми» (принят 20.08.2011), принятие законодательства о предупреждении и борьбе с коррупцией, создание единого и независимого антикоррупционного органа (было создано Национальное антикоррупционное бюро Украины, но ЕС требует, для реализации второго критерия, чтобы оно было не только создано, но и эффективно и независимо осуществляло свои полномочия), принять закон о предотвращении терроризма (принят в 2014 году), осуществить имплементацию соответствующего законодательства о конфискации активов, полученных преступным путем.
Для реализации последнего положения Правительством были поданы следующие законопроекты:
№ 3040 «О Национальное агентство Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений»;
№ 3041 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс относительно реализации рекомендации, предоставленной в рамках выполнения Плана действий по либерализации ЕС визового режима для Украины относительно обеспечения функционирования Национального агентства Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлении»;
№ 2540 «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс по вопросам наложения ареста на имущество с целью устранения коррупционных рисков при применении»;
№ 2541 «О внесении изменений в Уголовный и Гражданский кодексы относительно совершенствования института специальной конфискации для устранения коррупционных рисков при применении».
Однако здесь стоит отметить следующее, что в Плане сформулированы лишь общие направления того, что должно быть выполнено, зато Украине предоставлена свобода действий и выбор соответствующих правовых механизмов.
Это подтверждает и тот факт, что в пояснительных записках к указанным выше проектов Правительство и сам ссылается на Директивы Европейского Парламента и Совета от 03 апреля 2014 года № 2014/42/ЕС «О замораживании и конфискации средств совершения преступлений и доходов от преступной деятельности в Европейском Союзе». Однако Директивы в праве ЕС являются обязательными в отношении результата, которого необходимо достичь, однако такие акты оставляют национальным властям выбор формы и методов их реализации.
Судебное сотрудничество по уголовным делам: большая частью требований, в пределах этого блока, уже выполнена, однако до сегодня не было заключено соглашения с Евроюстом, что предусмотрено в Плане. В октябре этого года МИД анонсировал, что переговоры для подписания соглашения находятся «на финишной прямой».
Правоохранительное сотрудничество: заключены соглашения с Европолом, аналогичная ситуация, как с Евроюстом – соглашение парафировано, но переговоры относительно подписания находятся на завершающей стадии, по информации МИД.
В пятом докладе Европейской комиссии о прогрессе Украины в выполнении Плана также говорилось о необходимости реформировать процесс досудебного расследования с целью четкого распределения полномочий, в том числе значительно уменьшить полномочия СБУ в досудебном расследовании.
На выполнение такого требования ЕС, был подан законопроект № 2542а, поддержан сегодня - «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс относительно выполнения рекомендаций ЕС по выполнению Украиной плана действий по либерализации ЕС визового режима для Украины относительно уточнения подследственности органов досудебного расследования». Согласно его положениям, за СБУ все-таки остаются полномочия в сфере досудебного расследования преступлений «против мира, безопасности человечества и международного правопорядка», что не в полной мере согласуется с функционированием этого органа в европейских государствах. Общепринятой практикой является лишение права таких органов осуществлять досудебное расследование во всех преступлениях, ведь специфика, собственно и эффективность их работы заключается в другом – быть настолько незаметными (тайными), чтобы граждане забыли о существовании этого органа.
Защита данных: На выполнение этого пункта Украиной был принят в 2010 году ЗУ «О защите персональных данных».
Блок 4: Внешние сношения и фундаментальные права
Свобода передвижения в пределах Украины: обеспечить в пределах Украины свободу передвижения, без каких-либо необоснованных ограничений, граждан Украины, иностранцев или лиц без гражданства, которые легально находятся на ее территории.
Для реализации этого положения 05.07.2012 было принято Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно регистрации места жительства и места пребывания физических лиц в Украине».
Однако в Пятом докладе Европейской комиссии о прогрессе Украины в выполнении Плана отмечалось, что Украина должна также ввести четкие правовые основания для въезда или выезда с территорий, неподконтрольных украинской власти – и это требование Правительство не спешит выполнять.
Зато другое требование Европейской комиссии - исключить статус ВИЧ/СПИД из перечня заболеваний, ограничивающих свободу передвижения или выбор места жительства при подаче заявления на иммиграционное разрешение, уже выполнено, хотя такие изменения могут нанести вред здоровью граждан Украины.
Условия и процедуры выдачи идентификационных документов: необходимо было принять меры для обеспечения эффективного доступа к проездным и идентификационным документам.
Отдельные положения по этому поводу содержатся в проекте закона № 3224 «Об изменениях в некоторые законы относительно документов подтверждение гражданства Украины, удостоверение личности или ее специального статуса, на выполнение обязательств Украины по либерализации визового режима ЕС. Введение биометрических ID карт европейского образца вместо внутренних паспортов», поддержанном сегодня.
Права граждан, включая защиту меньшинств: необходимо принять всеобъемлющее антидискриминационное законодательство, что рекомендовано мониторинговыми органами ООН и Совета Европы для обеспечения эффективной защиты от дискриминации.
На выполнение этого пункта подан проект № 1658, а именно проект Трудового кодекса Украины - который должен содержать положения о запрете дискриминации в трудовых правоотношениях, однако в тело Проекта эту норму так и не внесли, поскольку она не нашла поддержки в Парламенте.
Следует отметить, что даже нынешний советский Трудовой кодекс, который действует в Украине, содержит норму о запрете любой формы дискриминации. Поэтому целесообразность выполнения именно этого пункта Плана действий явно не является решающей в вопросе либерализации визового режима с ЕС.
***
Правительство самостоятельно выбирает направления и формы реализации мероприятий для получения безвизового режима. Поскольку положение про устранение проявлений дискриминации должны быть внесены не только в трудовое законодательство, но и в другое, в том числе и избирательное. Поскольку в недавно принятом ЗУ «О местных выборах» хотя и была предусмотрена гендерная квота, но ее несоблюдение политической партией не стало обязательным основанием для отмены регистрации выдвинутых ею кандидатов.
Таким образом, почти все предложенные Правительством проекты направлены, в той или иной степени, на реализацию плана по введению безвизового режима. Однако внесение таких изменений еще отнюдь не означает отмену виз для украинцев – поскольку принятие законов является лишь одним критерием.
А необходимо, чтобы законы еще и эффективно реализовывались на практике.
Самая большая проблема для Украины - это преодоление коррупции, и даже, во вновь созданном органе – Национальном антикоррупционном бюро Украины, недавно возник скандал с одним из его чиновников, который себя назначил «хозяином» этого органа.
Также не соответствует ожиданиям ЕС и процесс формирования специализированной антикоррупционной прокуратуры. Учитывая это, есть обоснованные сомнения в том, что Украина в 2016 году сможет получить безвизовый режим с ЕС.
То есть, работы впереди еще много.
Кроме того, нужно быть реалистами – пока мы не закроем границу с РФ, и пока не будет завершена война на Донбассе, надеяться на то, что Европа откроет свои двери для Украины – не стоит. Об этом говорят и сами европейские политики. Но это не освобождает наше государство от обязанности выполнять совместный План действий. Ведь он нужен в первую очередь самой Украине.
