В своей статье для ТСН Виктор Тимощук советует министрам больше общаться с экспертами из неправительственного сектора, особенно с бывшими и министрами и заместителями и советниками, которые уже "ходили во власть".
На этой неделе исполняется месяц с момента формирования нового правительства. Пожалуй, еще рано давать оценки, обычно ожидают первых 100 дней. Но время сейчас - невероятно спрессованно, и "окно возможностей" еще недолго будет оставаться открытым. Поэтому позволю высказать некоторые наблюдения прежде всего по организации работы нового Кабмина.
В нормальных условиях мерилом деятельности правительства должны быть приняты, а еще лучше - реализованные решения, их соответствие заявленной Программе деятельности. Это правительство формировалось в экстраординарной ситуации, и до официально одобренной Программы только теперь формирует дополнительную программу с четкими мерами, сроками, индикаторами выполнения.
Читайте также: Судебная реформа в Украине: вызовы и рекомендации
Из этого процесса и его организации можно извлечь несколько уроков.
Во-первых, политики и политические партии национального масштаба должны всегда иметь актуальную программу деятельности, чтобы не терять драгоценное время пребывания на государственных должностях на ее разработку. Кстати, эту проблему помогает решать наличие "теневых правительств", то есть профессиональных оппонентов от оппозиции в конкретных направлениях политики, а в перспективе - потенциальных кандидатов на правительственные должности.
Во-вторых, первоначальную редакцию программы министрам лучше готовить с экспертами из неправительственных кругов. Это придаст программе амбициозности и четкости в приоритетах. Профессиональных бюрократов тоже необходимо выслушать, но нельзя им отдавать на откуп эту политическую часть работы. Иначе рискуем иметь много "бурной деятельности", которая на самом деле ничего не изменит в государстве.
Позитивным шагом на прошлой неделе стало решение Кабинета министров о создании четырех правительственных комитетов. Это постоянно действующие рабочие органы, которые должны прорабатывать проекты правительственных решений перед их внесением на заседание правительства. Как показывает практика прошлых лет, функционирование правительственных комитетов добавляет и прозрачности в работе правительства, и коллегиальности. Потому что в Украине до сих пор сохраняется устаревшая система заочного письменного согласования проектов правительственных решений, что имеет ряд недостатков:
1) члены правительства между собой практически не общаются, не координируют деятельности и не объединяют усилия;
2) есть возможность для манипуляций часто коллизионными замечаниями привлеченных ведомств, в том числе использование этих "технологий" в недобросовестных целях;
3) ведущую роль в такой системе разработки политики играют не министры-политики, а опытные в аппаратных играх бюрократы. Правительственные комитеты позволяют менять эту ситуацию. Правда здесь правительству нужно предпринять некоторые шаги юридического характера.
Во-первых, правительственные комитеты не предусмотрены законом "О Кабинете Министров Украины". Поэтому необходимо как можно быстрее внести в него изменения. Кстати, этими же изменениями нужно легализовать возможность совмещения должностей вице-премьер-министров с министерскими должностями и внести ряд других поправок и технического, и принципиального характера.
Во-вторых, принимая изменения к Регламенту, правительство одновременно нормировало порядок принятия решений и на заседаниях Кабинета министров. И теперь в регламенте появилась норма, согласно которой "не ставится на голосование решение о принятии акта Кабинета Министров, по которому во время обсуждения на заседании членами Кабинета Министров высказаны замечания и предложения. Такой проект возвращается главному разработчику для доработки и повторного внесения... Если срок доработки не определен, проект вносится не позже чем через 10 дней после рассмотрения на заседании" (пункт 4 § 551 Регламента). На самом деле это несколько "странная" норма, ведь получается, что любое решение правительства может быть заблокировано кем-нибудь из членов правительства.
Читайте также: Соглашение об ассоциации с ЕС: что подписал Яценюк в Брюсселе
Более того, эта норма противоречит закону "О Кабинете Министров Украины", которым предусмотрено, что "постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины принимаются на заседаниях Кабинета Министров Украины путем голосования большинством голосов от должностного состава Кабинета Министров Украины". То есть консенсус желателен, но не всегда возможен. И именно для этого имеется голосование. В конце концов, правительству придется принимать не только популярные решения. Есть в измененном регламенте и другие нормы, которые сознательно или нет, но указывают на будущие модели подготовки правительственных решений. В частности, в пункте 4 §286 предусмотрено, что "о проекте закона, акта Президента Украины или Кабинета Министров докладывает на заседании правительственного комитета руководитель центрального органа исполнительной власти, ответственного за его разработку". Это означает, что новое правительство вполне допускает, что проекты правительственных решений, могут разрабатываться не только министерствами, но и другими центральными органами исполнительной власти (ЦОИВ).
Поэтому может сохраниться ситуация, когда правила для себя разрабатывает тот, кто должен их применять. Например, налоговое законодательство будет разрабатывать налоговая служба, а таможенное - таможенная. Это совершенно ошибочный путь. Потому что он ведет к институциональному конфликту интересов. Собственно, разработка правил является основной задачей министерств, и другие ЦОИВ должны лишь выполнять закон. В приведенном выше примере, налоговое и таможенное законодательство должно разрабатываться Министерством финансов. Конечно, со специалистами ЦОИВ нужно советоваться, но не более того.
О работе министров. Лишь сейчас происходит смена состава заместителей министров. То есть почти месяц министры работают со "старыми" заместителями или вообще без таковых. Проблема здесь может быть вызвана тем, что в настоящее время представление назначений на должности заместителей министров отнесены к полномочию Премьер-министра. Хотя на самом деле ведущую роль в подборе заместителей надо отдать самим министрам. И никаких политических квот.
Есть проблема и в том, что крупные аппараты министерств, которые продуцируют бумажки, сегодня министрам будут только мешать. Отдельных министров апаратчики уже убедили в своей незаменимости. Это ошибка. Сегодня в большинстве аппаратов министерств нужно провести кардинальные сокращения штата и изменение структуры. Если министры этого не сделают, то они сохранят себе оппонентов, которые будут "связывать" инициативы министров.
Читайте также: После Майдана. Как держать новую власть в рамках
Вообще бы посоветовал бы министрам больше общаться с экспертами из неправительственного сектора, особенно с бывшими и министрами и заместителями и советниками, которые уже "ходили во власть". Много готовых решений министры найдут именно у них. Членам правительства необходимо регулярно находить время на коммуникацию с общественной средой. Для этого можно использовать обновленную модель коллегий министерств, когда ее состав будет формироваться из политического руководства министерства, представителей основных бенефициариев политики министерства, неправительственных экспертов.
В конце концов большой заслугой действующих министров будут не только начатые содержательные реформы в своих сферах ответственности. Очень важно, какие министерства получат их преемники. В частности, необходимо сформировать такой профессиональный аппарат, который поможет каждому новому министру быстро перейти к проработке и внедрению его идей.
Следовательно, формирование новых структур министерств (по несколько укрупненных департаментов в каждом министерстве), организованных под четкую миссию и задачи, собственно небольшие профессиональные аппараты (по общему правилу, 100-300 человек) - это тоже одна из задач правительства. Принципиально важно отделить от министерств текущие административные функции (выдачу различных лицензий, разрешений и т.п.), чтобы министерства были сконцентрированы лишь на вопросах анализа политики.
Аппараты министерств должны возглавлять профессиональные государственные служащие (государственные секретари/руководители аппаратов), которые назначаются по результатам конкурсов в соответствии с законодательством о государственной службе. Этим должностным лицам гарантируется стабильность пребывания на посту при смене правительств. В этом контексте слова "административная реформа", как бы они не набили оскомину обществу, должны быть актуальными в лексиконе чиновников.
Без перестройки правительственной машины Украина не сможет добиться успеха в других секторальных реформах. Поэтому изменения в организации правительства, его аппарата, министерств следует провести как можно быстрее.
Автор: Виктор Тимощук
