24 ноября в Брюсселе состоялся саммит Украина — ЕС. Впоследствии, 15 декабря, там же на свой саммит собрались лидеры стран Евросоюза. Активнее всего после этих событий украинцы обсуждали отсрочку решения о безвизовом режиме и требование Нидерландов относительно Соглашения об ассоциации.
В случае безвиза после нескольких волн обещаний украинских и европейских чиновников про «вот-вот», а следовательно их срыва, внимание медиа и общественного мнения начало сосредотачиваться почти исключительно на этом вопросе. Не последнюю роль здесь сыграла риторика украинской власти: для нее безвиз стал одним из немногочисленных и однозначно положительных достижений, действие которых можно почувствовать уже сейчас на практике. А значит, она часто и настойчиво говорит о нем на самом высоком уровне, обходя вниманием многие другие элементы во взаимодействии Украины с ЕС. Эта настойчивость не лишена логики.
«Ситуация в странах ЕС сейчас такая, что после безвиза для Украины и Грузии трудно надеяться в ближайшее время на подобную либерализацию для других стран, в частности Восточного партнерства», — делится наблюдениями европейский дипломат.
Если в ЕС будут продолжаться инциденты вроде недавнего берлинского или терактов, которые происходили в течение всего года в европейских столицах, будут нагнетаться антиммиграционные настроения и углубляться недоверие избирателей к своим правительствам, «аппетит» к открытию границ для бедных, более коррумпированных стран в ЕС вообще исчезнет. А пока он (а точнее, ощущение, что надо выполнить взятые ранее обязательства перед Украиной и Грузией, проявить солидарность с гражданами этих стран) еще остается, давление украинцев, как и многих западных партнеров на свои правительства, для ускорения процесса имеет смысл.
Что касается Соглашения об ассоциации, то тут «измена» в приложении к Заключениям Европейского совета от 15 декабря 2016 года, заключенном в требование Нидерландов. В тексте говорится о том, что Соглашение «не предоставляет Украине статус кандидата на вступление в Союз и не содержит обязательства предоставить такой статус Украине в будущем», «не содержит обязательства ЕС и его страны-члена предоставлять коллективные гарантии безопасности или другую военную помощь Украине», «не дает украинским гражданам или гражданам Союза, соответственно, права свободно проживать и работать на территории страны-члена или Украины» и не требует выделения Киеву дополнительной финансовой поддержки.
Такие требования от политиков и граждан Нидерландов, конечно, не из приятных. Но, в конце концов, Соглашение пока не изменено. Отсутствие обязательства о предоставлении Украине статуса кандидата — это не отказ в такой перспективе, когда (или если) в ЕС изменится политическая конъюнктура. Позицию Нидерландов в Евросоюзе разделяют не все страны: еще за несколько дней до появления нынешней формулировки европейские дипломаты рассказывали, что представители Брюсселя и некоторых государств пытались не допустить пункта относительно непредоставления перспективы членства в приложении или по крайней мере максимально размыть формулировки. Не потому, что они за присоединение к ЕС Украины, Грузии или Молдовы сегодня, а потому, что против изменения принципиальной политики «открытых дверей» для адекватных кандидатов. Впрочем, сейчас европейские политики вообще избегают разговоров о возможном расширении Евросоюза, потому что это очень раздражает избирателей. Особенно, когда речь идет о стране со значительно более низким ВВП. И особенно когда эта страна, получая финансовую помощь, показывает заоблачные состояние своих власть имущих в электронных декларациях. В таком случае находить убедительные аргументы в ее защиту становится труднее что своей дипломатии, что иностранной.
Тем временем не понятно, почему кое-кто в Украине сопоставляет смысл изменений и реформ к потенциальному вступлению в ЕС. Последнее может быть сейчас ориентиром, но никак не самоцелью. Приоритетом в коммуникации власти и общества должна быть ежедневная кропотливая работа, необходимая для выживания и развития государства с постоянным контролем общественности за ее исполнителями. Максимальное использование всех возможностей и ресурсов, которые дают проекты помощи, и доступ к европейскому рынку (пока это не делается). Кроме того, украинское общество должно научиться быть проводником изменений. А оно, за некоторыми исключениями, пока предпочитает наблюдать, жаловаться в соцсетях и обижаться (при этом часто не зная имени или партийной принадлежности своего представителя в местной или Верховной Раде).
И это отнюдь не означает, что украинцы отказываются от европейского будущего. И отнюдь не означает, что украинцы должны разочаровываться в таком будущем. Потому что альтернативы ему нет. Относительно других пунктов: ЕС не предоставляет гарантий безопасности; это свойство НАТО. Далее сказано, что Соглашение также не влияет на право государств-членов решать, скольких украинцев впускать к себе, скольким позволять работать у себя и в каких объемах выделять Украине двустороннюю финансовую помощь.
Опасный момент в другом: если постоянно сосредотачиваться исключительно на безвизе, требованиях голландских популистов или недостаточно резким, по нашему мнению, политических заявлениях западных лидеров, можно подумать, будто кроме этого во взаимодействии Украины с ЕС ничего не происходит. Это грозит дальнейшими обидами и разочарованиями. Но никакого конструктива не несет.
Специалисты по вопросам реформ
Впрочем, один из интересных проектов, за которыми стоит наблюдать в 2017-м, — это введение должностей специалистов по вопросам реформ и деятельность «команд поддержки реформ» в министерствах. В чем их польза?
Сначала немного предыстории: в июне 2016 года Кабмин одобрил Стратегию реформирования государственного управления Украины на 2016-2020 годы», а в ноябре — Концепцию введения должностей специалистов по вопросам реформ. Согласно последней «должности специалистов по вопросам реформ — это должности государственной службы категорий «А», «Б» и «В» с должностными обязанностями, предусматривающие подготовку и реализацию ключевых национальных реформ». До конца 2016 года Кабмин должен определиться с этими ключевыми национальными реформами и ответственными за их реализацию министерствами. А к 2020 году, использовав новых специалистов, планируется оптимизировать и существенно обновить штат органов государственного управления и организацию работы в них. Согласно Концепции введения должностей специалистов по вопросам реформ конкурсы для отбора таких специалистов стартуют в марте 2017-го. К конкурсным комиссиям могут привлекать иностранных экспертов, представителей международных организаций. А основным критерием оценки специалиста будет успешность выполнения заданий. Оценивание работы будут проводить ежегодно, а результаты его будут публиковать на сайтах Национального агентства Украины по вопросам государственной службы и соответствующих ведомств. Цель нововведений — постепенно сформировать новый костяк министерств, новую культуру отбора кадров и новое отношение персонала к своей работе.
Традиционно здесь встает вопрос адекватных зарплат. Ведь после Майдана в государственных органах появилось немало новых людей, в частности из бизнеса. Но последние год-два они покидают свои ведомства через сопротивление системы, хотя не в последнюю очередь и через неадекватную компенсацию. 19 декабря Киев и Брюссель подписали ряд финансовых сделок. Одна из них предусматривает выделение €104 млн на реформу государственной службы в Украине. Из них €90 млн — это прямая помощь в бюджет, которая должна идти на выплату причитающихся компенсаций новым специалистам. Она рассчитана на четыре года. За это время Украина, как планируется, должна выйти на адекватный количественный состав министерств и других ведомств, а также найти средства для надлежащей оплаты труда оптимизированного штата государственных служащих. На переходный период финансовая поддержка, которая обеспечит адекватные зарплаты новым специалистам, будет поступать в украинский бюджет из упомянутого пакета помощи ЕС. Так, запланированная зарплата для новых специалистов по реформам должна колебаться от 25 до 60 тыс. грн в зависимости от должности и стажа. Первый транш из этого пакета в размере €10 млн должно поступить в i квартале 2017 года. В целом выделение траншей будет зависеть от выполнения украинской стороной программ реформ, а также требования ЕС для реципиентов помощи и подписанных 19 декабря сделок.
Кроме того, кое-где уже работают или набираются команды по поддержке реформ. Это привлеченные к работе при министерствах временные группы специалистов, которые не являются государственными служащими, но занимаются модернизацией министерств, а также разработкой реформ в своих отраслях. Сейчас процесс запущен в пилотных министерствах: финансов, инфраструктуры и аграрной политики и продовольствия. В Мининфраструктуре, например, команда уже набрана и работает. Ее задачи и предложения можно мониторить на сайте министерства. 12 декабря был дедлайн подачи заявок на заполнение дополнительных вакансий в аналогичной команде в Минфине. Компенсация этих специалистов колеблется от 7-20 тыс. грн для младших до 24-40,5 тыс. грн для старших специалистов и 35-55 тыс. грн для управленческого уровня. И они также могут в будущем присоединиться к обновленным министерствам, ведь отныне находятся внутри процесса их реформирования.
Если эту реформу удастся реализовать, украинские министерства должны очиститься от балласта раздутых штатов. От людей, работающих на собственные схемы и интересы, саботируют изменения или просто «просиживают штаны», потому что так привыкли за много лет госслужбы и низких зарплат. Еще одна цель: исключить из процесса отбора кадров механизм кумовства, когда в министерства попадают не обязательно квалифицированные родственники и друзья. Но насколько она окажется эффективной, будет видно.
Здесь напрашиваются параллели с другим компонентом реформы государственной службы, который уже реализуется, — введением должности государственного секретаря. Это чиновник, подотчетный министру, который отвечает за организацию фактически административной функции в министерстве: деятельность его аппарата, текущую работу, бесперебойный переход от одного министра к другому, реализацию инициатив главы министерства. Поэтому министр частично освобождается от контроля над текущей работой и может заниматься политико-стратегической. Госсекретарь — это не политическая должность, то есть в теории не зависит от смены власти; такой госслужащий может не соглашаться с решениями министра, если те не соответствуют закону или интересам государства, общества. То есть это своеобразный дополнительный механизм сдерживания потенциальных политизированных решений министра. Госсекретаря избирают на пять лет. Ориентировочная совокупная зарплата у такого чиновника должна составлять примерно 35-37 тыс. грн. Она, скорее всего, тоже будут дофинансироваться из упомянутой выше прямой помощи в бюджет от ЕС. Однако в октябре, когда стартовали конкурсы на должности госсекретарей, зазвучали жалобы о том, что заявок от кандидатов было крайне мало для качественного выбора. Уже по окончании конкурсов и объявлении победителей возникли скандалы.
В начале декабря и.о. министра здравоохранения Ульяна Супрун заявила, что не соглашается с выбранной кандидаткой в ее ведомства и что сама процедура отбора должна стать более прозрачной. Конкурсная комиссия по вопросам высшего корпуса госслужбы избрала на эту должность заместителя директора по регистрации фармаконадзора предприятия «Государственный экспертный центр» Наталью Шолойко. По сообщениям активистов и СМИ, ее муж Александр Хейломський является соучредителем оптового дистрибьютора фармацевтических товаров «Ридан». Его партнерша по этому бизнесу является председателем правления стратегического предприятия «Индар», специализирующаяся на производстве инсулина. Кроме присутствующего здесь потенциального конфликта интересов за этими компаниями тянется след из прошлого: в 2013 году на портале «Наши деньги» вышел материал о том, как «Индар» выиграл ряд тендеров Минздрава на поставку препаратов, очень далеких от его специализации (например, лекарств от туберкулеза, детских вакцин, препаратов для больных СПИДом), а потом некоторые из полученных сумм выводили на оффшорные компании. Что же касается конкурса, то на нем госпожа Наталья набрала лишь 11,74 балла из 20. Выбрать резервного кандидата комиссия якобы не смогла, поскольку другие претенденты не набрали минимальных достаточных оценок.
Впрочем, активисты называют процесс избрания непрозрачным и требуют обнародования представленных кандидатами документов, состава комиссии, что их выбирает, и жалуются на недопуск к конкурсу людей из-вне системы. В частности, среди требований к кандидатам есть такое: «...Опыт работы на должностях государственной службы категорий «А» или «Б» или на должностях не ниже руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления или опыт работы на руководящих должностях в соответствующей сфере — не менее трех лет». Ульяна Супрун заявила, что будет добиваться переизбрания госсекретаря в свое министерство после того, как правила пересмотрят.
Не менее скандальная история с кандидатурой госсекретаря в Министерстве инфраструктуры. На эту должность конкурсная комиссия выбрала Андрея Галущака, который в прошлом работал вместе с Владиславом Каськивым, возглавлял проект «Воздушный экспресс» (ныне детективы НАБУ и прокуроры САП проводят досудебное следствие по факту хищения 81 млн грн кредита от Китая, выделенного на строительство этого поезда с Киева до Борисполя, и в сентябре задержали участника схемы). «Мы имеем факт попытки реванша, что вот здесь будет хорошая стеночка, назовем их реформаторами. А здесь будут государственные секретари, которые будут заниматься, как они называют «бизнесом». Мы хотели предупредить общественность, что не будем ширмой и никто бизнесом за нашими спинами не будет заниматься», — прокомментировал выбор министр инфраструктуры Владимир Емельян.
«Видят ли обычные украинцы результаты всей этой работы?» — такой вопрос можно услышать от еврочиновников и дипломатов, работающих с Украиной. Если бы изменения на государственной службе следующего года пошли намеченным путем, то результаты для простых граждан впоследствии стали бы очень заметны. И пока они часто теряются за громкими обсуждениями безвиза. Он, конечно, нужен, но это не совсем реформа.
