Независимый, честный и справедливый суд является основой для построения демократической политической системы и конкурентной рыночной экономики. Очевидным является то, что такой суд в Украине отсутствует.
По состоянию на конец 2013 г., судам, согласно статистике Фонда «Демократические инициативы» доверяли лишь 19% граждан, не доверяли - 71,3%. Поэтому судебная реформа в Украине должна быть одной из самых насущных для новой власти.
В результате так называемой «судебной реформы» 2010 г. (принятие нового закона о судоустройстве и статусе судей) вся судебная система Украины стала зависимой от политической власти, конкретно - от Администрации Президента. Последняя имела возможность осуществлять определяющее влияние на каждого из более 9 тыс. судей с помощью таких рычагов:
- Подконтрольность ключевых кадровых органов - Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей, а значит - над назначением, переводом и увольнением, то есть всей карьерой судей (в условиях отсутствия установленной законом конкурсной процедуры продвижение судей по службе);
- Подконтрольность системы судейского самоуправления, которая намеренно была создана в 2010 г. слишком сложной, с фактически назначаемыми делегатами в ключевых органах самоуправления, с непропорциональным представлением в них судов различных юрисдикций, в результате чего был достигнут полный контроль над съездом судей;
- Зависимость судей от председателей судов (из-за опасения дисциплинарной ответственности), а председателей судов от политической власти (через назначение подконтрольной Высшим советом юстиции);
- Механизм дисциплинарной ответственности судей (к которой на практике можно привлечь любого судью), где рассмотрение дел проводят подконтрольные Высшая квалификационная комиссия судей и Высший совет юстиции;
- Использование против кое-кого из судей имеющейся в правоохранительных органах компрометирующей информации, которая может угрожать уголовной ответственностью.
Все это имело сдерживающее влияние на судей и заставляло их самостоятельно цензурировать свои решения, даже при отсутствии какого-либо указания относительно конкретного результата решения судебного дела.
Читайте также: Успех судебной реформы заметили только судьи?
Также Президент полностью контролировал Конституционный Суд - через влияние на его формирование (пропорционально Президентом, Верховной Радой (где Президент имел политическую поддержку большинства депутатов), и подконтрольным Президенту съездом судей) и через давление подконтрольных правоохранительных органов на нелояльных судей.
В 2013 г., в контексте выполнения условий для подписания Соглашения об ассоциации, политическая власть заявила о планах дальнейшей судебной реформы, в которой главный акцент сделан на изменениях в Конституции. В то же время она сознательно не прилагала усилия к совершенствованию законодательства о судоустройстве и статусе судей (относительно механизмов отбора и ответственности судей, в отношении судейского самоуправления и т.п.) - несмотря на необходимость приведения его в соответствие с требованиями решений Европейского суда по правам человека (в частности, в деле «Александр Волков против Украины») и многочисленных выводов Венецианской комиссии. Позиция власти «сначала изменения Конституции, а затем другие изменения» была манипулятивной: она притворялась реформы, на самом деле оттягивая их.
В июле 2013 г. Президент внес в Верховную Раду проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины «относительно усиления гарантий независимости судей». Перед этим на законопроект поступил в целом положительное заключение Венецианской комиссии Совета Европы. 10 октября 2013 г. Верховная Рада предварительно одобрила этот законопроект 244 голосами «за» (Партия регионов, Коммунистическая партия и большинство внефракционных депутатов). Парламентская оппозиция проект не поддержала. Для окончательного принятия этих изменений необходима поддержка на следующей очередной сессии (которая началась в феврале 2014 г.) со стороны по меньшей мере 300 парламентариев.
Проект в частности предусматривал, что большинство в составе Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей составят судьи, избранные съездом судей. Впрочем, на практике, без реформирования системы судейского самоуправления, это означало бы, что кандидатов в члены Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей и в дальнейшем фактически подбирали бы в Администрации Президента.
Тогдашняя оппозиция подала свои предложения к законопроекту, внесенному Президентом, однако профильный парламентский комитет не принял их во внимание по формальным основаниям. О сути предложений тогдашней оппозиции, то, по крайней мере половина из них далеки от европейских стандартов. Сочетание и дельных, и неприемлемых положений подтверждает и предоставленное в начале декабря 2013 г. заключение Венецианской комиссии относительно этих предложений.
Текст раздела VIII. «Правосудие» Конституции Украины не отличался в редакциях 1996 и 2004 годов, поэтому он не претерпел никаких изменений вследствие принятого 22 февраля 2014 г. решения Верховной Рады о восстановлении в силу редакции Конституции 2004 г.
Читайте также: Расцвет «донецкой» модели правосудия
Накануне политического кризиса в ноябре 2013 г. представители оппозиционных фракций в парламенте внесли законопроект №3678 об укреплении судейского самоуправления. Проект разработан на основе заключения Венецианской комиссии относительно Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» 2010 года.
Проектом предусмотрено упростить систему органов судейского самоуправления путем отказа от конференций и советов судей общих и специализированных судов. Собрание судей в каждом суде, по проекту, непосредственно избирать делегатов на съезд судей. Съезд судей и Совет судей Украины формируются по принципу пропорционального представительства судей. Полномочием назначать председателей судов предложено наделить собрание судей. Эти изменения могли бы вернуть независимость судейскому самоуправлению и заслуживают поддержки. После формирования нового состава съезда судей по новым правилам должны были бы быть переизбраны Высшая квалификационная комиссия судей и Высший совет юстиции в части судейских квот.
Еще одним направлением судебной реформы в Украине, где осенью 2013 г. были внесены законодательные инициативы, стал пересмотр полномочий Верховного Суда Украины. Необходимость укрепления его роли следует из заключения Венецианской комиссии, которая увидела только политические мотивы для ограничения его полномочий вследствие реформы 2010 года.
В начале октября 2013 г. народные депутаты, близкие к Администрации Президента, подали в Верховную Раду законопроект о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного Суда Украины. Однако в условиях, когда Пленум Верховного Суда избрал Председателем этого суда протеже Администрации Президента - выглядело, что это как еще один шаг для укрепления политического влияния на судебную систему, который сопровождается возвращением Верховному Суду некоторых административных рычагов влияния на суды.
Другой законопроект, №3356-2, подписали лидеры и народные депутаты двух других оппозиционных на тот момент фракций - «Батькивщины» и «Удар». В отличие от предыдущего, этот законопроект предусматривает, что вопрос допуска дел к рассмотрению в Верховном Суде будет решать этот Суд, а не высший специализированный суд; Верховный Суд сможет пересматривать судебные решения в связи с неодинаковым применением каких-либо норм процессуального права, а не только тех, что касаются определения юрисдикции. В то же время этот проект также предусматривает такие сомнительные под углом зрения европейских стандартов полномочия Верховного Суда как предоставление рекомендательных разъяснений относительно применения законодательства.
Читайте также: Странно дорогое украинское правосудие
23 февраля 2014 г. после свержения режима В.Януковича Верховная Рада приняла закон относительно отдельных вопросов судоустройства и статуса судей, который восстанавливает полномочия парламентского комитета по вопросам правосудия в отношении предварительного рассмотрения кадровых вопросов судей на его заседаниях (такие полномочия были у комитета до реформы 2010 г.). Также закон предусмотрел, что председателей судов и их заместителей назначает Верховная Рада по представлению соответствующих советов судей. Этот закон является попыткой Верховной Рады взять на себя решение кадровых вопросов в судебной системе, что однако противоречит европейским стандартам.
Что делать? Рекомендации
1. Принять внесенный депутатами законопроект №3678 об укреплении судейского самоуправления (разработан на основе выводов Венецианской комиссии, он предполагает упростить систему путем отказа от назначаемых органов - конференций и советов судей общих и специализированных судов - «прокладок» между собранием судей в каждом суде и съездом судей и совет судей Украины; а также наделить собрание судей полномочиями назначать председателей судов). При этом необходимо отменить закон от 23 февраля 2014 г. по отдельным вопросам судоустройства и статуса судей;
2. После принятия этих изменений, внедрить их в жизнь: переизбрать новые органы судейского самоуправления, Высший совет юстиции, в Высшую квалификационную комиссию судей (с запретом действующим членам быть избранными в эти органы), назначить новых председателей судов и их заместителей собранием судей;
3. Укрепить роль Верховного Суда в формировании последовательной судебной практики, приняв поданный депутатами законопроект №3356-2 (но с доработкой в направлении отказа от предоставления Верховным Судом и высшими специализированными судами разъяснений относительно применения законов за пределами судебных процедур; отказа от необоснованного увеличения состава Верховного Суда).
4. Разработать и принять изменения в законодательство относительно системы отбора судей (в частности, предусмотреть конкурсные механизмы продвижение судей по службе по объективным критериям, в частности, с использованием детектора лжи для судей) и относительно системы дисциплинарной ответственности судей (четче определить основания, предусмотреть пропорциональные санкции, установить сроки давности для привлечения, предусмотреть состязательную процедуру дисциплинарного производства, создать единый дисциплинарный орган, предусмотреть проведение специальных проверок на добродетель) - на основе проекта новой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей», подготовленного в 2011 г. Комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права, который получил положительное заключение Венецианской комиссии;
5. Доработать предварительно одобренный Верховной Радой законопроект №2522а о внесении изменений в Конституцию относительно усиления гарантий независимости судей для полной имплементации выводов Венецианской комиссии, в частности:
- отстранить Президента от перевода и увольнения судей, он может быть наделен разве что полномочием назначать лицо на должность судьи на основании представления Высшего совета юстиции;
- определять суд, где судья должен работать, и переводить его в другой суд должен Высший совет юстиции по результатам конкурса;
- в составе Высшего совета юстиции выделить постоянно действующие квалификационную и дисциплинарную коллегии, а отдельную Высшую квалификационную комиссию судей ликвидировать;
- назначать председателей судов должны органы судейского самоуправления;
- сузить судейский иммунитет к функциональному (то есть не распространять иммунитет на преступления, которые судьи могут поступить вне своей профессиональной деятельностью);
- исключить Генерального прокурора из состава Высшего совета юстиции;
- отказаться от повышения пенсионного возраста для судей до 70 лет и от повышения минимального возраста для судьи с 25 лет до 30, учитывая необходимость увеличить в судейском корпусе количество представителей молодого поколения (которые лучше владеют иностранными языками и были воспитаны уже в независимой Украине);
- предусмотреть право лица на подачу кассационной жалобы в Конституционный Суд;
- предусмотреть создание отдельного органа, который действовал бы на общественных началах, для отбора кандидатов на должность судьи Конституционного Суда.
6. Реформировать механизм формирования Конституционного Суда - кандидатуры на должность судьи этого суда должны добираться специальной комиссией из авторитетных специалистов (в частности, судей Конституционного Суда в отставке, которые не дискредитировали себя на этой должности);
7. Подготовить четкую законодательную основу для проведения люстрации судей - увольнение с должностей тех из них, которые принимали свои решения с грубым игнорированием фундаментальных прав человека. Люстрация дискредитированных судей нужна для восстановления общественного доверия к судебной системе.
Данный аналитический обзор является краткой версией большего доклада Р.Куйбиды (заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ), под редакцией Д.Шульги (Директор Европейской программной инициативы Международного фонда «Возрождение»), в рамках проекта Международного фонда «Возрождение» из общественного мониторинга выполнения Украиной условий подписания Соглашения об ассоциации с ЕС.
По материалам: Центра политико-правовых реформ
