Выборы в Европейский парламент никак не поспособствуют росту доверия к нему и не усилят демократической легитимности Европейского Союза, пишет The Economist
Страсбург - город, в который влюбляешься с первого взгляда. Столица Эльзаса, уютно умостилась на французском берегу Рейна, может похвастаться красивой старинной частью и величественным (удивительно асимметричным) собором. Это город не раз переходил от Франции к Германии и наоборот, очень символично для Европы. И еще непревзойденной является местная кухня.
Поражает и огромное здание Европейского парламента над рекой. Накануне выборов, которые пройдут 22-25 мая, украшено плакатом с лозунгом на нескольких языках: «Воспользуйся своей властью: выбери тех, кто будет руководить Европой» (или «выбери тех, кто будет отвечать за Европу» - на английском).
Право «воспользоваться своей властью» имеют 380 млн человек, поэтому европейские выборы - вторые по массовости в мире после индийских. Поскольку речь идет, по сути, про 28 национальных гонки, в них принимают участие больше партий, чем где-либо в мире, хотя 751 депутат Европарламента работает в рамках наднациональных партий. В этот раз избиратели скорее всего собьют с толку мейнстримных сторонников ЕС в политических столицах Союза - Страсбурге и Брюсселе. Все указывает на то, что выберут более разнокалиберных радикалов, евроскептиков и чудаков, чем всегда. Им, вероятно, достанется более четверти мест.
Разочарование избирателей частично связано с суммой, в которую им обходится Европарламент. Затраты на него составляют € 1,72 млрд за год, а это дороже, чем британский, французский и немецкий парламенты вместе взятые. Если откровенно, то четверть этой суммы идет на обеспечение функционирования Европарламента на 24 языках. Кроме того, 180 млн евро ежегодно приходится выкладывать, чтобы он работал, в соответствии с европейскими соглашениями, в трех городах: Брюсселе, где проводят большинство заседаний комитетов; Страсбурге официальном центре, где ежемесячно проходят четырехдневные пленарные заседания парламента; Люксембурге - центре административных офисов. Три четверти депутатов Европарламента хотят, чтобы местом их постоянной работы стал Брюссель, но для этого необходимо внести изменения в соглашения, которые должны быть приняты всеми странами-членами, и Франция будет против.
Читайте также: Восточная блокада: ЕС не имеет единого мнения
Стоимость содержания парламента и его «кочевой» образ жизни строго критикуют, порой вполне справедливо. Поражает, например, система учета затрат евродепутатов: они не должны предоставлять чеки о расходах, аудита минимум, часто на должности назначают родственников. Недавно Европарламент демонстративно отказался сотрудничать с неправительственной организацией Transparency International в расследовании коррупции в институтах ЕС. Тем временем передвижение евродепутатов между тремя локациями - это не только расходы. По словам евродепутата Эдварда Макмиллана-Скотта, который возглавляет кампанию за переход парламента к единому месту заседаний, ежегодно переезды приводят к выбросам в атмосферу дополнительных 19 тыс. т углекислого газа. Он отмечает также, что 317 дней ежегодно страсбургские помещения пустуют.
Однако основная претензия к парламенту - его неспособность реализовать функцию, ради которой он был создан, а именно обеспечивать демократическую легитимность ЕС. Дебаты по поводу «дефицита демократии» не прекращаются со времен возникновения европейского проекта. Поэтому первоначальное решение этой проблемы заключалось в предложении создания Европейской ассамблеи, в состав которой должны были войти предназначены депутаты от каждой страны-члена ЕС. Однако 1979 года ассамблею заменили выборным парламентом.
С тех пор, учитывая стремление к большей демократической ответственности, каждое следующее европейское соглашение усиливало полномочия парламента. На сегодня Европейский парламент почти во всех сферах не уступает полномочиями национальным правительствам, главы которых встречаются в Совете ЕС. 90% того, что делает Европейский Союз, требует согласия парламента. Поскольку половина европейских законодательных вопросов решается на уровне ЕС, Европейский парламент могущественнее большинства национальных законодательных органов.
Нужна ассамблея
Немало комитетов ЕС работают очень эффективно - нередко лучше национальных аналогов. За последние несколько лет они разработали немало финансовых, экономических и экологических норм, что помогли вдохнуть новую жизнь в проблемные директивы в сфере услуг и химических веществ, в отношении защиты информации и борьбы с контрафактной продукцией. Президент Европарламента Мартин Шульц гордится сделанным. Однако он признает наличие серьезной проблемы: избиратели не знают, чем занимается парламент и считают его дорогой и недееспособной «говорилкой».
Несомненно, Европейский парламент имеет более широкие полномочия, чем думает большинство избирателей. Об этом свидетельствуют страсбургские коридоры, где бродят тысячи лоббистов. Однако это не удовлетворяет его критиков, круг которых отнюдь не ограничивается евроскептиками.
Читайте также: Ограничится ли Путин рубежами Восточной Европы?
Хизер Граббе из брюссельского Института открытого общества критикует Страсбург, который, по ее мнению, работает не как нормальный парламент, а как группа лоббистов, что тратят деньги и принимают законы, не общаясь с избирателями. Чарльз Грант из лондонского Центра европейских реформ отмечает, что «парламент имеет серьезные недостатки как институция... в основном его приоритетом кажется является усиления своей же власти». Тем временем финский министр торговли и бывший депутат ЕП Алекс Стабб говорит, что «национальные депутаты преимущественно имеют ответственность без власти, а депутаты Европарламента - власть без ответственности».
Явка-неявка
Откуда же столько критики, если учитывать расширение полномочий парламента и рост профессионализма депутатов? Во-первых, дело в том, что на избирателей все это не производит впечатления. С 1979 года явка на европейских выборах неизменно падает, а недоверие к парламенту растет. В каждой отдельной стране явка граждан на национальных выборах высшее. Правда, со временем и она начала уменьшаться; параллельно наблюдается низкая явка избирателей на промежуточных выборах в Конгресс США и на выборах в Европарламент. Однако дело в том, что легитимность национальных законодательных органов никто сомнению не подвергает. Когда, как многие ожидают, явка упадет ниже уровня 2009 года (43%), то это еще больше подорвет авторитет парламента.
В отличие от выборов в национальные парламенты, в случае Европейского избиратели редко знают своего кандидата. Частично это связано с тем, что многие страны имеют большое население и партии предпочитают систему закрытых списков, согласно которой их лидеры, а не избиратели решают, кто получит место в ЕП. Кроме того, парламентские выборы обычно мало что меняют: тогда как национальные выборы могут освободить страну от непопулярной власти, Европейский парламент почти не корректирует свой курс, независимо от того, какая из политсил формирует большинство - правоцентристская Европейская народная партия (ЕНП) или левоцентристский Прогрессивный альянс социалистов и демократов (S&D). Избиратели даже не выбирают президента парламента: по общему согласию эту должность в течение одного срока поочередно занимают лидеры двух блоков. Такой порядок, очевидно, не нравится либеральном и центристскому Альянса либералов и демократов за Европу (ALDE).
Читайте также: Слабеющее евро для усиливающейся Европы
Парламент, несомненно, имеет собственное предложение по улучшению работы: расширить свои полномочия еще больше, обеспечив себя решающим голосом в выборе следующего президента Европейской комиссии государственной службы ЕС. Согласно положению, вдавленного в Лиссабонское соглашение 2009 года, главы государств и правительств на встрече в рамках Европейского совета назначают кандидата «с учетом результатов выборов в Европейский парламент», а тогда он «выбирает» президента абсолютным большинством голосов. Кандидат от ЕНП - бывший премьер-министр Люксембурга Жан-Клод Юнкер; от S&D - Шульц; ALDE выдвинула своего лидера, бывшего премьер-министра Бельгии Ги Вергофстадта. Вместе с представителями других, более мелких партий эти кандидаты принимают участие в теледебатах по всей Европе. По словам Вергофстадта, политсилы убеждены, что парламент не примет ни одного другого выдвиженца, которого может предложить Европейский совет; ведь, если тот провалится и парламент не получит более широких бюджетных полномочий, «это будет концом демократии в Европе».
Список «топ-кандидатов» был создан для того, чтобы поощрить граждан стран ЕС к более активному участию, мол, в этот раз их голоса способны повлиять на важный выбор следующего президента Европейской комиссии. Однако, вероятно, так не получится. Теледебаты не вызвали особого интереса даже в родных странах основных кандидатов. Частично это объясняется тем, что во взглядах трех выдвиженцев почти нет разногласий. Кроме того, мало кто верит, что должность действительно достанется одному из них.
Против «топ-кандидатов» есть и серьезные институциональные аргументы. Из-за наличия этого списка свои кандидатуры не выдвинули более сильные претенденты, в том числе и нынешние главы правительств. Превращение Европейской комиссии на откровенно политический институт привело бы к путанице, ведь она выполняет квазисудебные функции вроде контроля за единственным рынком, применение антимонопольных норм и направления стран в случае необходимости в Европейский суд. Если парламент сможет выбирать президента, Комиссия, что уже слишком склоняется к Страсбургу, станет еще больше походить на креатуру ЕП. Она должна занимать промежуточную позицию между парламентом и национальными правительствами. Именно поэтому главы правительств, видимо, назначат другого кандидата, бросив вызов парламенту. Это может привести к многомесячному противостоянию, что дискредитирует Европейский Союз в целом и парламент в частности.
Добавляется сюда еще и проблема присутствия в парламенте многочисленных популистских партий, большинство из которых антиевропейские. Они варьируются от леворадикалов (греческого «Сиризы» и испанских «Объединенных левых») к праворадикалам (французского «Национального фронта» Марин Ле Пен, нидерландской Партии свободы Геерта Вильдерса и греческого «Хрисе Авги» («Золотой рассвет»)). Великобритания имеет Партию независимости Соединенного Королевства, Италия - «Движение 5 звезд» Джанроберто Касаледжо и «Северную лигу». Согласно недавним опросам, количество депутатов, которых можно причислить к антиевропейцам, после выборов может возрасти с нынешних около 140 человек до более 200, то есть более четверти парламентариев.
Невеселые перспективы
Учитывая то, что популисты и экстремисты являются частью политики стран-членов, они, несомненно, должны быть представлены в Страсбурге. На самом деле институтам ЕС, что иначе склоняются к слабой и неяркой идеи проевропейства, отрицательное и антиевропейское веяние может быть полезно. Вместе с тем эти евродепутаты дискредитируют парламент, ведь не имеют согласия между собой или с мейнстримом, пропускают голосования и преувеличивают расходы. Кроме того, это в основном нелиберальные политики, которые выступают против свободного рынка. Саймон Гикс из Лондонской школы экономики считает, что большинство депутатов следующего парламента будет против Соглашения о зоне свободной торговли с США.
Читайте также: Иран готов поставлять газ в Европу
Присутствие стольких популистов в ЕП, похоже, приведет к тому, что основные левоцентристские, правоцентристские и либеральные партии объединятся в своеобразную большую коалицию для принятия законов. Сейчас также немало их, даже на высоком уровне, разрабатываются «за закрытыми дверями» способом переговоров докладчиков и председателей комитетов с представителями Комиссии или Совета, а тогда принимаются на пленарных заседаниях по принципу «да или нет». Большая коалиция, предположительно, будет работать по подобной схеме. Поэтому избиратели могут еще больше разочароваться в европейском проекте.
И не только избиратели. Другие европейские институты и немало национальных правительств также все больше критикуют Европейский парламент. Франция и Великобритания, всегда беспокоятся про свой национальный суверенитет, никогда не относились к парламенту с энтузиазмом. Германия обычно поддерживала его, в частности потому, что выдвигает наибольшее количество депутатов, которые всем заправляют. Однако даже в Берлине ширятся протесты против ЕП. Эта тенденция усилилась на фоне укрепления авторитета ФРГ в Европейском Союзе. Бундестаг дал понять, что считает себя более легитимной учреждением, чем страсбургский парламент. Немецкий Конституционный суд вынес решение о том, что не считает ЕП надежным источником демократической легитимности для ЕС, даже самодостаточным парламентом.
Управление в кризисных условиях
Странно, но еврокризис лишь ухудшил позиции парламента, несмотря на вызванное кризисом углубление интеграции. Полномочия центра выросли за счет созданного фонда финансовой помощи и европейского банковского союза, в рамках которого крупные финучреждения подлежат контролю Европейского центрального банка (ЕЦБ), который также выполняет роль «спасательного жилета» - кредитора для стран-членов.
Условия «экономического семестра» (попытка укрепить и скоординировать экономическую политику на уровне ЕС), а также бюджетный пакт и соответствующие регуляции обеспечили Брюссель рычагами влияния. Отныне Европейская комиссия может упрекнуть национальным правительствам и оштрафовать их за невыполнения финансовых условий; прежде чем рассматривать свои бюджеты, они должны подать проекты в Брюссель. В Берлине и Брюсселе также говорят о подписании соглашений, которые будут заставлять правительства проводить реформы в странах.
Еврофилы стремятся использовать эти изменения как основание для усиления роли парламента. В конце концов, именно экономический комитет ЕП способствовал разработке положений для регулирования «экономического семестра», а также банковского союза. То почему бы не уполномочить парламент на усиленный демократический контроль по новой системе внутреннего мониторинга и правоприменения?
Ответ прост: по мнению большинства избирателей, парламенту не хватает легитимности. Однако определенную роль играют еще и институциональные причины. Парламент - это общеевропейская учреждение, а евро в обращении только в 18 из 28 стран-членов. Предложения относительно создания отдельного парламента для этих 18 стран углубят уже имеющийся тревожный раскол на «своих» и «чужих» в ЕС. Важно, что парламент не имеет влияния на средства, которые выделяются на пакеты помощи в еврозоне. Учитывая скромный бюджет Евросоюза, бремя ложится на плечи налогоплательщиков стран-членов в виде прямых взносов в фонд помощи или через ЕЦБ.
Читайте также: Европейские выборы: атака на ЕС
Таким образом, за демократическими нормами принятие решений об пакеты помощи и банковский союз должен происходить на национальном, а не европейском уровне. Парламенты стран ЕС, несомненно, это понимают: Бундестаг, при поддержке Конституционного суда, взял себе право голоса в каждом случае использования фонда помощи, а финская Эдускунта даже требует гарантийного обеспечения для Финляндии от любых адресатов этой помощи. Не всем это нравится: австрийский социал-демократ Ханнес Свобода, возглавляющий фракцию S&D в Страсбурге, убежден: если бы все страны вели себя, как Бундестаг и Конституционный суд, мы имели бы «конец Европы».
Опыт еврокризиса пролил свет на одну из причин демократических провалов европейского проекта: слишком ограничена роль национальных парламентов, которые остаются основой демократии Европы. Они имеют влияние через Совет Европы, поскольку определяют состав национальных правительств (министры которых входят в Совет Европы). А еще изучают, как министры этих правительств голосуют в Брюсселе: некоторые парламенты выполняют это задание эффективнее других. Немало парламентов имели бы поучиться у датского Фолькетинге и других скандинавских контролировать соблюдение законодательства ЕС.
До 1979 года высшие законодательные органы стран-членов ЕС также имели непосредственное влияние через назначение депутатов Парламентской ассамблеи в Страсбурге. Однако после введения прямых выборов они потеряли это влияние. Лишь Лиссабонское соглашение снова предоставила национальным парламентам значение. Координационный орган европейских комитетов COSAC смог достать полномочия и расположился в Брюсселе. Соглашение также внедрила систему желтых и оранжевых карт. С их помощью национальные парламенты могут выразить несогласие с законопроектами ЕС на основании нарушение принципа субсидиарности», согласно которому меры предпринимаются на европейском уровне лишь тогда, когда лучше решить вопрос на национальном уровне не удается.
Азартные игры
Об успешности этой системы судить рано. Вероятно, она будет развиваться по мере того, как депутаты стран - членов ЕС получат больше информации и будут сотрудничать с коллегами за рубежом. Чтобы выдвинуть большинству проектов желтую карточку, которая заставляет Комиссию пересмотреть предложение, необходимо несогласие с ней трети парламентов стран-членов. Сейчас таких случаев было только два: один - против общих европейских норм в отношении права на забастовку (в конце концов проект был отклонен); второй - против введения должности европейского прокурора (Комиссия решила дальше продвигать проект).
Эта система может со временем совершенствоваться. Желтую карточку меняет оранжевая (то проект отклоняется), если инициативу не поддерживают две трети парламентов стран-членов. Однако некоторые, в частности Великобритания, хотят, чтобы для отказа Комиссии от проекта хватало одной желтой карточки. Нидерландская Палата представителей и британская Палата лордов также предлагают ввести зеленую карту, которая даст национальным парламентам возможность выдвигать законопроекты или просматривать существующие. Британский премьер-министр Дэвид Кэмерон собирается рассмотреть вопрос об усилении влияния национальных парламентов в пределах запланированных переговоров по пересмотру условий членства его страны в ЕС.
В Страсбурге кое-где поддерживают идею усиления роли парламентов государств. Однако большинство согласно с бывшим польским комиссаром, а ныне евродепутатом Данутой Хюбнер в том, что «главными врагами Европейского парламента являются национальные парламенты». Известно, что некоторые страны жалеют за создание выборного парламента и хотели бы вернуться к назначаемой ассамблеи. Но, поскольку европейское общественное мнение все больше опирается федеральном союза, наднациональные институты могут показаться уязвимыми. Тимоти Гартон Эш из оксфордского колледжа Св. Антония считает, что, «если бы мы начали все с нуля, парламента, за который голосуют на прямых выборах, у нас не было бы». Некоторые комментаторы отмечают, что к 1913 году американский Сенат, который считал себя лучшим совещательным органом в мире, состоял из назначенных государством представителей.
На самом деле мысль о том, что евродепутатов снова следует назначать, а не избирать способом прямого голосования на удивление популярная в европейских столицах. Вряд ли она будет реализована, ведь для этого необходимо изменить Лиссабонское соглашение, а затем ратифицировать изменения в Европарламенте. Однако уже сам факт разговоров об этом свидетельствует, что попытки Европейского Союза усилить свою демократическую легитимность рискуют провалиться.
