Какие преимущества получил Европейский Союз от «открытой стратегической автономии»

Сплошная изоляция во время пандемии показала уязвимость отраслей европейской экономики вследствие разрывов в цепях создания добавленной стоимости и поставок. Многие эксперты объяснили это чрезмерной открытостью экономик стран-членов ЕС, а относительно невысокий темп диджитализации продемонстрировал пробелы в планировании и реализации соответствующей политики, пишет издание "Тиждень".

Глобализация и связанный с ней научно-технический прогресс адепты свободного рынка считают «лучшим лекарством от пандемии». Однако беспристрастный анализ нынешнего кризиса и потребности минимизировать его последствия убеждают в том, что страны Европейского Союза должны быть готовы к ускоренному наступлению постглобализационной эпохи. Ведь действующая коммунитарная политика с ее ориентирами, «философией хозяйствования» и стратегией подвергается серьезным вызовам. Это засвидетельствовали первые решения весной 2020 года, согласно которым Евросоюз преодолел непродолжительный период растерянности и трудностей и продемонстрировал прагматизм и жесткость реакции. «Новый европейский прагматизм» или «открытая стратегическая автономия» переориентирует отношения с остальными странами с уклоном на более решительную защиту европейских интересов и ценностей, а также расширение экономических возможностей.

Новый европейский курс

Курс на «открытую стратегическую автономию», когда «ЕС действует вместе с другими на многосторонней или двусторонней основе, где может, но при этом действует автономно везде, где надо, отстаивая ценности и интересы ЕС», имеет целью введения норм и регуляторных актов для влияния на характер реализации внутренней и внешней политики, чтобы способствовать европейским компаниям в торговой, финансовой, инвестиционной, технологической и других сферах.

Концепция «стратегической автономии», которая реализовалась в оборонном секторе, хотя долгое время воспринималась государствами-членами с опаской, сейчас набирает обороты. Она признается Еврокомиссией как насущная к внедрению с учетом необходимости формирования нового подхода к партнерам, включая Китай, а также как действенный механизм ревизии промышленной политики. Примечательно, что «экономическая стратегическая автономия» здесь противопоставляется «экономической автономии» (которая рассматривается как целесообразный уровень автономии) и интерпретируется как ситуация, когда объект имеет право расширить диапазон возможностей. Это, в свою очередь, приводит к потенциальной коррекции затрат и выгод и обеспечивает рост чистой прибыли за счет развития новых производственных мощностей, повышение эффективности, предоставление дополнительных общественных благ и услуг, более действенной ответа на внешние факторы влияния. «Открытая стратегическая автономия» базируется на подходе многосторонности, когда каждый участник повышает свою производительность и выгодно сотрудничает с партнерами, а не только конкурирует за счет сокращения затрат и снижения стандартов ради получения краткосрочного роста доли рынка.

К ключевым целям «открытой стратегической автономии» Европарламент относит, среди прочего:

• безопасность и защиту;
• уменьшение имеющихся зависимостей;
• защиту интересов и ценностей ЕС в мире;
• расширение экономических возможностей, которые, в свою очередь, станут толчком к пересмотру экономической и энергетической политики ЕС.

«Дивиденды» от введения нового курса потенциально оцениваются в €2 трлн в год и оказываются крайне своевременными в условиях противодействия последствиям коронакризиса на фоне ожиданий сокращения доли ЕС в мировом ВВП с 14% в 2019 году до около 11% в 2030-м (с учетом Великобритании) и до 9% без Великобритании.

Очевидно, достижение амбициозного уровня стратегической автономии требует внедрения адекватных инструментов и финансовых ресурсов. Именно поэтому Европейский совет согласовал новый инструмент Next Generation EU (NGEU), призванный «внушить доверие и поддержать восстановление регионов, экономически пострадали от пандемии». Потенциально он может изменить правила игры и привлечь около €750 млрд на финансовых рынках. Это дополнительное финансирование будет направляться через программы ЕС и предусматривать отражение в течение длительного периода времени в будущих бюджетах ЕС. Кроме того, Еврокомиссия также предложила обновленный долгосрочный бюджет ЕС, который будет действовать как мощный антициклический инструмент и повысит тем самым международную роль евро. Впрочем, сама Еврокомиссия признает недостаточность и временный характер использования пакета мер NGEU для повышения европейского потенциала в долгосрочной перспективе, а также для создания условий, в которых предприятия ЕС в полной мере получили бы выгоду от эффекта масштаба и роста производительной способности вследствие европейской интеграции.

С этой точки зрения преимущество курса на "стратегическую автономию" заключается в том, что он позволяет ЕС быть глобальным экономическим игроком, а не просто игровой площадкой, а также делает возможным диверсификацию структуры экономик стран-членов ЕС, позиционирование в ключевых точках цепей создания добавленной стоимости. В итоге это обеспечит более высокий потенциал роста, уменьшая изоляционистские тенденции внутренней политики стран-участниц и имеющиеся зависимости от внешних рынков.

Ресурс для восстановления

Во время первых проявлений пандемии европейские институты действовали под политическим давлением: в условиях острого дефицита товаров первой необходимости (медикаментов, медицинского оборудования, защитных масок) правительства отдельных государств-членов ввели ограничительные меры по экспорту соответствующих товаров не только в третьи страны, но и в пределах ЕС. В середине марта 2020 года Еврокомиссия пыталась восстановить контроль над этими процессами: было принято решение относительно общих параметров экспорта основных изделий только в третьи страны с одновременным делегированием права управлять запасами и поставками правительствам государств-членов.

На международном уровне ЕС был не единственным, кто ввел такие ограничения, которые в целом не противоречат торговым соглашениям (правилам ВТО или соглашению о свободной торговле). И все же Еврокомиссия срочно в середине марта 2020 года утвердил ключевые принципы в отношении иностранных инвестиций, призывая государства-члены применять все доступные инструменты противодействия, чтобы нынешний кризис не спровоцировал потерю критически важных активов и технологий. Фактически же это легитимизировало запрет на осуществление определенных инвестиций под предлогом сохранения безопасности и общественного порядка. Несмотря на то что действие постановления замораживалось до октября 2020 года, Еврокомиссия призвала государства-члены принять такие меры весной с целью предотвращения слиянию и поглощению в сферах, которые влияют на инфраструктуру здравоохранения. ЕС поощряет международный обмен, если это способствует его интересам в секторе общественного здравоохранения. Это отражено в решении ЕК по остановке таможенных пошлин и НДС на маски, средства защиты, тест-наборы и медицинские изделия в начале апреля 2020 года.

Вопреки распространенному мнению с первых месяцев кризиса, вызванного COVID-19, ЕС смог использовать собственную компетенцию в торговых вопросах для защиты непосредственных и существенных интересов Европы. Этому способствовала критика политики перемещения стратегических отраслей промышленности и ослабления цепей поставок, в результате чего Европейский Союз назвали «троянским конем глобализации». Вместе с тем, страны, которые значительно зависели от экспорта и здоровой международной торговли, как Германия, вскоре начали опасаться протекционистского давления как внутри ЕС от стран, которые подвергали сомнению эффективность торговой политики, так и за его пределами.

Накопившиеся противоречия в сфере торговых отношений спровоцировали в июне 2020 года широкие консультации относительно будущего торговой политики.

Всемирная торговая организация признала, что пандемия COVID-19 является беспрецедентным переворотом в экономике и международной торговле, поскольку во всем мире сократилось производство и потребление. Во II квартале 2020 года международная торговля претерпела наибольшего спада в отношении любого периода, в частности, на 14,3% по сравнению с предыдущим. Особенно пострадала Европа, где падение экспорта составило 24,5%. Спад торговли услугами также был беспрецедентным: в некоторых секторах (например, воздушного транспорта) активность в I квартале 2020 года снизилась почти на 80%. В ежегодном Докладе о мировых инвестициях Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) весной 2020 года подсчитано, что объем прямых иностранных инвестиций составил $1,54 трлн 2019 года, мог сократиться на 40% в 2020 году. Более того, уменьшение прибыли транснациональных корпораций может продолжить тенденцию снижения объемов инвестиций. Эксперты ЮНКТАД надеются, что инвестиционные потоки начнут медленное восстановление с 2022 года вследствие таких факторов: реструктуризации глобальных производственно-сбытовых цепей и просмотра их с позиций удовлетворения требований постоянства; пополнение основного капитала; восстановление глобальной экономики. Меры по социальному дистанцированию и работа в удаленном режиме способствовали росту объемов электронной коммерции и сформировали запрос на социальные сети, телеконференции, просмотр видео и фильмов на интернет-платформах. Это, в свою очередь, явственно засвидетельствовало зависимость европейских стран, их бизнес-структур, населения и даже правительств от доминантных на цифровом рынке американских технологических гигантов.

Время Slowbalisation

Четвертая промышленная революция, которая, в частности, повышает значимость цифровых технологий и процессов автоматизации, очевидно, ускорится вследствие практического внедрения технологии 5G. В связи с этим технологическая революция может значительно повлиять на структуру мировой торговли, что повлечет за собой относительное перемещение факторов производства и прежде всего наращивание его географической концентрации, поскольку компании могут соблазниться возможностью приблизиться к потребителям с экономически наиболее динамичных зон.

Ожидаемый коллапс мировой торговли в сочетании с усилением ее регионализации и ростом отдельных секторов, как цифровая или электронная коммерция, является частью более крупного глубинного сдвига в сложившемся мировом экономическом порядке. Международная экономическая система, где доминируют крупные институты (МВФ, Всемирный банк и ВТО), разваливается на части, теряя свою легитимность из-за неспособности предложить мировому сообществу комплекс результативных мер из кризисного урегулирования. Что же касается собственно торговли, логика многостороннего регулирования с преобладанием правил, которые декларируют консенсус в пользу недискриминации, либерализации и открытости торговли, обжалуется правительствами стран, которые имеют решающий голос для формирования повестки дня этих организаций. За последнее десятилетие в ответ на кризис 2008 года правительства ведущих стран усилили протекционистские меры в сфере торговли и инвестиций. Принятые в одностороннем порядке решения теперь открыто являются частью логики суверенитета под предлогом важности этих решений с точки зрения соответствия потребностям национальной безопасности.

Члены ВТО, например, на протяжении многих лет не в состоянии договориться об амбициозной реформе правил в международной торговле, которые отвечали бы новым вызовам времени. Самые влиятельные игроки на мировой арене предпочитают перетягивать одеяло на себя непосредственно путем подписания серии двусторонних соглашений о свободной торговле или даже заключения межрегиональных соглашений. Это, в частности, продемонстрировал Китай в ходе инициирования подписания 15 ноября 2020 года 15 странами Тихоокеанского региона самого масштабного соглашения о свободной торговле, которое называется региональное всеобъемлющее экономическое партнерство (англ. The Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP). Страны-подписанты надеются, что с помощью RCEP им удастся ускорить восстановление своих экономик, которые понесли серьезные потери в результате пандемии коронавирус (см. Неделя № 49/2020). Проект Континентальной Африканской зоны свободной торговли (AFTA) с участием 55 стран Африканского союза и который, по мнению экспертов, является первым шагом к созданию Африканского экономического сообщества, может способствовать развитию внутризоновой торговли между государствами, которые до сих пор зависели от торговли с внешними партнерами.

Учитывая, что правила ВТО для большинства стран-участников сейчас воспринимаются как ненадежные и нестабильные, а также критикуются за политизацию и поляризацию выгод от их соблюдения, предполагается формирование действенного механизма урегулирования споров, количество которых вследствие адаптации политики с постковідного восстановления экономик будет расти. Если в 2020 году еще теплилась надежда на перемирие в китайско-американской торговой войне, то пандемия свела на нет эти надежды. Собственно, и способ Brexit, по мнению экспертов, демонстрирует хрупкость юридических правил и политических связей, которые считались неуязвимыми.

Ситуация в сфере международной торговли и инвестиций очерчивается понятием Slowbalisation. Им пытаются определить тенденцию в сторону регионализации торговли и торговых сделок за счет многосторонности, а также определяющую роль четвертой промышленной революции, которая усиливает примат политических и геополитических подходов в применении правил международной торговли и инвестиций, рост протекционизма. Эти проявления, хотя и спровоцированные пандемией COVID-19, как ожидается, и дальше будут формировать экономическую и торговую систему в XXI веке. А потому Европейский Союз должен не только адаптироваться к будущим вызовам Slowbalisation, но и максимально обернуть ситуацию в собственную пользу. Выступление комиссара Еврокомиссии по вопросам торговли Валдиса Домбровскиса и резолюция Европарламента в ноябре 2020 года, с одной стороны, отражают понимание новой ситуации в международной торговле и демонстрируют желание не ставить под сомнение выгоды свободной торговли, а с другой-признают необходимость установления прямой связи между торговлей и курсом на «стратегическую автономию», классифицируя последнюю как «открытую» с целью избежания обвинений в протекционизме.

Валдис Домбровскис считает чрезвычайно важным, чтобы торговая стратегия способствовала инклюзивному и устойчивому экономическому развитию ЕС согласно Европейскому зеленому курсу (The European Green Deal). А Европарламент призвал Еврокомиссию определить «болевые точки» в ресурсном обеспечении с учетом требований «инклюзивности» и «постоянства», а также проанализировать пути наращивания устойчивости цепей поставок. Подчеркивая необходимость особого внимания к поддержке стратегических секторов экономики, Европарламент просит не забывать о поддержке малого и среднего бизнеса и содействие его экспортной деятельности. Кроме того, на запрос Европарламента разработать усиленный набор торговых инструментов для защиты интересов ЕС 17 июня 2020 года Еврокомиссия утвердила «Белую книгу иностранных субсидий» в рамках стратегии защиты европейского рынка от внешних инвестиций. В ней изложены предложения по защите внутреннего рынка Евросоюза и началу публичных консультаций, длившихся до 23 сентября 2020 года. По их результатам Еврокомиссия разработала юридические нормы по контролю иностранных инвестиций. Европарламент также призвал к реформе ВТО с акцентом на обязательном внедрении механизмов реализации Целей устойчивого развития ООН и борьбы с изменением климата в качестве первоочередных задач мирового сообщества. А положение об обязательном соблюдении Парижского соглашения должно быть ключевой частью будущих торговых соглашений. Примечательно, что амбиции ЕС по климату находятся в центре стратегической повестки дня на 2019-2024 годы, в котором главы государств и правительств признали, что ЕС должен заниматься «глубокой трансформацией своей экономики и общества для достижения климатической нейтральности». Страны-члены, за исключением Польши, временно взяли на себя обязательство достичь этой политической цели к 2050 году. А проект закона о климате, представленный Европейской комиссией в марте 2020 года, в случае его принятия создаст для этого обязательную юридическую основу.

Проблемы вышли на первый план в результате пандемии COVID-19, спровоцировали активнее обсуждения в ВТО дальнейшего направления реализации Соглашения об упрощении процедур торговли (TFA), вступившей в силу в 2017 году. Напомним, что TFA имеет несколько положений, которые облегчают и оптимизируют процедуры экспорта, импорта и транзита. В то же время с продвижением мер по согласованию торговли на уровне наднациональных организаций, понимая, что доступ к его общему рынку является привлекательным для всех стран, ЕС формирует новую экономическую реальность с прямыми правовыми и политическими ее последствиями. Европейский Союз, если пожелает, может втянуть доступ на свой рынок от соблюдения стандартов и соглашений, которые будут отвечать прежде всего его интересам. Этот «эффект Брюсселя», который предоставляет европейским компаниям решающую сравнительное преимущество, может вскоре ощутить любой торговый партнер ЕС, который захочет получить привилегированный доступ на европейский рынок, включая Великобританией.

Правда, этот элемент силы и стратегического превосходства будет уравновешиваться зависимостью Европейского Союза от внешних рынков. Ведь не секрет, что европейские компании зависимые как на уровне цепей создания добавленной стоимости, так и цепей поставок от игроков из «третьих стран», и в перспективе такая зависимость вряд ли ослабится. Ее не стоит недооценивать, особенно когда речь идет об определенных важных ресурсах, таких как редкоземельные металлы или некоторые виды сырья. А это, в свою очередь, придает все большей актуальности определению стратегических цепей добавленной стоимости, необходимых для обеспечения здоровья и безопасности европейцев.

Более того, пандемия актуализировала пересмотр цепей добавленной стоимости относительно их постоянства и инклюзивности, что предусматривает дальнейшую работу над европейской законодательной базой. Критики политики «открытой стратегической автономии», которые настаивают на слишком очевидном акценте на самодостаточности, а в отдельных секторах экономики — даже на закрытости, считают, что ее практическое внедрение является иллюзорным, учитывая небольшие размеры европейского рынка, количество населения с тенденцией к старению, ограниченные природные богатства и важность международной торговли для занятости и экономической активности.

Итак, «ренационализация торговой политики», очертания которой можно разглядеть под лейблом «открытой стратегической автономии», по мнению критиков, направит каждую из государств-членов в стратегический тупик и приведет к потере реального суверенитета через низкий удельный вес их экономик в мировой торговле, что и докажет своим примером в ближайшем будущем Великобритания.

Важные сигналы указывают на возможный сдвиг в среднесрочной и длительной перспективе в направлении европейской торговой политики. Появляются совсем не мелкие семантические изменения. В марте 2019 года ЕС впервые назвал Китай «системным соперником» и призвал лучше защищать европейские интересы от этой страны. Поэтому защита и стратегическая автономия больше не являются делом дипломатов. Стоит отметить, что за несколько дней до инаугурации Джо Байдена подписание глобального соглашения об инвестициях с Китаем также можно рассматривать как отражение стратегической автономии ЕС. Соглашение о торговле и сотрудничестве, заключенное с Соединенным Королевством 24 декабря 2020 года, кроме отмены таможенных пошлин, устанавливает форму европейской автономии и подает недвусмысленный политический сигнал: любая третья страна, которая граничит с ЕС и ради собственного суверенитета желает свободно издавать законы, не может надеяться на получение выгоды от четырех свобод единого рынка (товаров, услуг, капитала, рабочей силы). Стратегическая автономия также может основываться на особом европейском видении правил международной торговли, что касается стремления продвигать социальные и экологические правила, которые могут сопровождать или даже предопределять международную торговлю.

Авторы:

Владимир Панченко, доктор экономических наук, руководитель научных программ Института общественных исследований
Наталья Резникова, доктор экономических наук, профессор Института международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко